ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
10 лютого 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/139/20
Провадження № 11-332заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
розглянула в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Комітет по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Всеукраїнської громадської організації "Спілка громадських організацій України "Народна рада", третя особа, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Полтавська обласна державна адміністрація в особі голови Синєгубова Олега Васильовича, про визнання незаконним та скасування Розпорядження Президента України від 19 березня 2020 року № 180/2020-рп
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 вересня 2020 року(у складі колегії суддів Жука А. В., Данилевич Н. А., Губської О. А., Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. У червні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив:
- визнати незаконним та скасувати Розпорядження Президента України Зеленського В. О. від 19 березня 2020 року № 180/2020-рп "Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області";
- визнати протиправними дії Президента України Зеленського В. О. під час створення Розпорядження від 19 березня 2020 року № 180/2020-рп "Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області";
- зобов`язати Президента України Зеленського В. О. утриматися відпорушення конституційних прав ОСОБА_1 та третіх осіб, що також може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки через порушення конституційних прав ОСОБА_1 на всій території України при здійсненні повноважень Президентом України.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що Розпорядження Президента України Зеленського В. О. від 19 березня 2020 року № 180/2020-рп про звільнення його з посади голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області винесено протиправно, без урахування думки громадськості.
Вважає необґрунтованим своє звільнення оспорюваним Розпорядженням з підстав закінчення строку повноважень Президента України, оскільки Розпорядження Президента України від 10 березня 2020 року № 173/2020-рп "Про поновлення на посаді голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області ОСОБА_1" підписано Президентом України Зеленським В. О., строк повноважень якого ще не закінчився.
3. Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 вересня 2020 року ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні позову.
4. Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу з тих підстав, що вважає оскаржуване рішення незаконним. В апеляційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 вересня 2020 року та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
5. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21 жовтня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 вересня 2020 року.
6. Ухвалою від 09 листопада 2020 року Велика Палата Верховного Суду призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.
7. 06 листопада 2020 року до Великої Палати Верховного Суду від представника Президента України надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому він просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 вересня 2020 року - без змін.
8. 18 листопада 2020 року від Полтавської обласної державної адміністрації в особі голови Синєгубова Олега Васильовича також надійшов відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1, у якому просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги.
9. 30 листопада 2020 року до Великої Палати Верховного Суду надійшла відповідь ОСОБА_1 на відзив третьої особи, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача. Скаржник зазначив, що не погоджується з аргументами третьої сторони, та підтримав свої позовні вимоги.
Фактичні обставини справи, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин
10. Розпорядженням Президента України Порошенка П. О. від 01 липня 2015 року № 613/2015-рп ОСОБА_1 було призначено на посаду голови Зіньківської районної державної адміністрації.
Відповідно до розпорядження голови районної державної адміністрації від 01 липня 2015 року № 40-к ОСОБА_1 приступив до виконання обов`язків голови Зіньківської районної державної адміністрації.
11. 11 квітня 2017 року Зіньківська районна рада на шістнадцятій (позачерговій) сесії сьомого скликання прийняла рішення про висловлення недовіри голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 .
12. 28 квітня 2017 року Кабінет Міністрів України (далі - КМУ) на підставі пропозиції голови Полтавської обласної державної адміністрації про прийняття відставки голови Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 вніс відповідну пропозицію Президенту України.
13. Розпорядженням Президента України Порошенка П. О. від 11 травня 2017 року № 98/2017-рп прийнято відставку голови Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 .
Це Розпорядження було предметом судового перегляду, зокрема постановою Великої Палати Верховного Суду від 28 січня 2020 року скасовано рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 лютого 2018 року та задоволено апеляційну скаргу ОСОБА_1 у справі № 800/237/17 за його позовом до Президента України Порошенка П. О., скасовано Розпорядження Президента України від 11 травня 2017 року № 98/2017-рп "Про відставку голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області" та поновлено ОСОБА_1 на відповідній посаді.
14. На виконання постанови Великої Палати Верховного Суду від 28 січня 2020 року Розпорядженням Президента України від 10 березня 2020 року № 173/2020-рп позивача було поновлено на посаді голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області.
15. 12 березня 2020 року до Офісу Президента України надійшло подання Кабінету Міністрів України від 12 березня 2020 року № 8456/0/2-20 про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області.
16. Розпорядженням Президента України від 19 березня 2020 року № 180/2020-рп ОСОБА_1 звільнено з посади голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області у зв`язку із закінченням строку повноважень Президента України.
17. У подальшому, вважаючи Розпорядження Президента України від 19 березня 2020 року № 180/2020-рп протиправним, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Оцінка суду першої інстанції
18. Відмовляючи ОСОБА_1 у задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що оскаржуване Розпорядження відповідача прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано; безсторонньо (неупереджено); з дотриманням принципу рівності перед законом.
19. Крім того, суд першої інстанції, посилаючись на правову позицію, що була викладена у рішенні Верховного Суду від 16 грудня 2019 року у справі № 540/1668/19, зазначив, що вжита у частині четвертій статті 118 Конституції України та у частині другій статті 8 Закону України "Про місцеві районні державні адміністрації" від 09 квітня 1999 року № 586-XIV(далі - Закон № 586-XIV) форма припинення Президентом України повноважень голови місцевої державної адміністрації за наявності такої підстави, як закінчення строку повноважень Президента України, за поданням КМУ передбачає прийняття відповідного рішення щодо звільнення голови місцевої державної адміністрації.
20. Водночас Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, врахувавши наявність подання КМУ про рекомендацію звільнення позивача, строковість посади, яку займав позивач, та повноваження, надані Президенту України припиняти повноваження голови місцевої державної адміністрації, дійшов висновку про те, що доводи ОСОБА_1 про визнання протиправними дій Президента України Зеленського В. О. під час створення оскаржуваного Розпорядження є необґрунтованими, а також що у справі відсутні відомості про порушення прав та охоронюваних законом інтересів ОСОБА_1 зі сторони відповідача.
21. Суд першої інстанції також зазначив, що позивачем не наведено обґрунтованих мотивів і не надано відповідних доказів, яким чином оспорюване Розпорядження порушує права або інтереси третіх осіб у справі, тобто породжує, змінює або припиняє їх права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
22. В апеляційній скарзі на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 вересня 2020 року ОСОБА_1 зазначає, що суд першої інстанції не врахував, що подання КМУ про призначення на посаду має відповідати законодавству. Зокрема, вважає, що подання КМУ на призначення на посаду голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області ОСОБА_4 є незаконним.
23. Також, зазначає, що суд першої інстанції не взяв до уваги те, що призначення ОСОБА_1 на посаду голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області було волевиявленням територіальної громади. Вважає, що через внесення Полтавською обласною державною адміністрацією до КМУ подання про призначення ОСОБА_4 до Кабінету Міністрів України було проігноровано таке волевиявлення зіньківської громади.
24. Скаржник вважає, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду некоректно визначив порушення прав, а саме що порушення його конституційних прав є предметом оскаржуваного Розпорядження, а похідною вимогою є перевищення повноважень винними особами, які проігнорували волевиявлення територіальної громади.
Позиція Президента України щодо апеляційної скарги ОСОБА_1 .
25. У відзиві на апеляційну скаргу відповідач зазначає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та правильно здійснив посилання на нормативно-правові акти, які регулюють спірні відносини.
26. Також відповідач погодився з висновками Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що посада голови районної державної адміністрації є строковою, оскільки повноваження голови нерозривно пов`язані зі строком повноважень Президента України, рішенням якого ці повноваження були надані.
27. Водночас зазначає, що первинне призначення позивача на посаду Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області було здійснено Президентом України Порошенком П. О., натомість поновлення на займаній посаді позивача Президентом України Зеленським В. О. здійснено у порядку відновлення його порушеного права, що встановлено в судовому порядку остаточним судовим рішенням у справі № 800/237/17. Відтак відповідач вважає, що оспорюване Розпорядження прийняте на підставі відповідного подання КМУ про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області у зв`язку із закінченням строку повноважень Президента України Порошенка П. О., який здійснював його первинне призначення на посаду.
28. Крім того, відповідач звертає увагу, що скаржник мотивує необхідність скасування рішення суду першої інстанції недопущенням призначення голови Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_4, що не є предметом спору у цій справі.
Позиція Полтавської обласної державної адміністрації щодо апеляційної скарги ОСОБА_1 .
29. У відзиві на апеляційну скаргу Полтавська обласна державна адміністрація зазначає, що оскаржуваним розпорядженням скаржника поновлено на посаді голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області, а не призначено на новий строк.
Вважає, що суб`єктом призначення скаржника на посаду залишився Президент України Порошенко П. О., строк повноважень ОСОБА_1 на посаді залишився незмінним - період повноважень Президента України Порошенка П. О., а закінчення строку його повноважень є безумовною підставою для звільнення скаржника.
30. Крім того, зазначає, що ОСОБА_1 на виконання оскаржуваного Розпорядження у порядку, визначеному Постановою КМУ від 11 квітня 2012 року № 298 "Деякі питання, пов`язані з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України" (далі - Порядок № 298), прийняв розпорядження від 20 березня 2020 року № 8-к "Про припинення повноважень голови райдержадміністрації".
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
31. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Відповідно до частини четвертої статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням КМУ.
33. Згідно із частиною п`ятою статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і КМУ, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.
34. За змістом пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України Президент України здійснює повноваження, визначені Конституцією України.
35. Згідно із частиною другою статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
36. Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначаються Законом № 586-XIV.
37. За частинами першою і другою статті 8 Закону № 586-XIV місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням КМУ на строк повноважень Президента України.
38. Відповідно до частини першої статті 9 Закону № 586-XIV повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі:
1) порушення ними Конституції і законів України; 2) втрати громадянства, виявлення факту подвійного громадянства; 3) визнання судом недієздатним; 4) виїзду на проживання в іншу країну; 5) набрання законної сили обвинувальним вироком суду; 6) порушення вимог несумісності; 8) висловлення недовіри двома третинами від складу відповідної ради; 9) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.
Повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі: 1) прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації; 2) подання Прем`єр-міністра України; 3) висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради; 4) з інших підстав, передбачених цим та іншими законами України; 5) з ініціативи Президента України.
Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються також у разі їх смерті.
У разі обрання нового Президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій.
39. Відповідно до пункту 4 частини другої статті 23 Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон № 794-VII) КМУ розглядає питання щодо призначення на посаду або звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій і внесення Президенту України відповідних подань.
40. Згідно із частинами першою - третьою статті 49 Закону № 794-VII КМУ на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти КМУ нормативного характеру видаються у формі постанов КМУ. Акти КМУ з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень КМУ.
41. Частиною третьою статті 3 Закону № 794-VII визначено, що КМУ відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент КМУ, який визначає порядок проведення засідань КМУ, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності, а також визначає порядок розроблення, виконання та моніторингу виконання програмних документів КМУ.
42. Відповідно до абзацу одинадцятого пункту 2 параграфа дев`ятого Регламенту КМУ, затвердженого постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950 (у редакції постанови КМУ від 9 листопада 2011 року № 1156) Прем`єр-міністр вносить на розгляд Президента України подання за рішенням КМУ шляхом надсилання листа за своїм підписом та завізований проект Указу або розпорядження Президента України про призначення на посаду та звільнення з посади голів місцевих держадміністрацій.