П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 лютого 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/196/20
Провадження № 11-371заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Любимівської сільської ради (далі - Любимівська сільрада) на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року (судді Білак М. В., Губська О. А., Загороднюк А. Г., Кашпур О. В., Радишевська О. Р.) у справі № 9901/196/20 за адміністративним позовом Любимівської сільради до Верховної Ради України (далі - ВРУ), треті особи: Кабінет Міністрів України (далі - КМУ), Центральна виборча комісія (далі - ЦВК), про визнання протиправною і скасування постанови в частині та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У липні 2020 року Любимівська сільрада звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРУ про визнання протиправним і скасування пункту 5 Постанови ВРУ від 15 липня 2020 року № 795-ІХ "Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році" (далі - Постанова № 795-ІХ).
2. На обґрунтування позову Любимівська сільрада зазначила, що пункт 5 Постанови № 795-IX суперечить правовим актам вищої сили та порушує виборчі права громадян (членів територіальної громади позивача) обирати на чергових місцевих виборах депутатів Любимівської сільради та Любимівського сільського голову.
3. Позивач зазначив, що призначення та проведення чергових місцевих виборів імперативно пов`язане з настанням відповідної календарної дати, визначеної з дати попередніх чергових місцевих виборів. Відповідно до частини третьої статті 141 Конституції України чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах. Тому настання та проведення чергових місцевих виборів є подією неминучою, незворотною. Норма частини другої статті 194 Виборчого кодексу України (далі - ВК України), який є спеціальним законом, імперативно зобов`язує ВРУ призначити чергові місцеві вибори з настанням відповідного строку.
4. На переконання позивача, пункт 5 Постанови № 795-IX, відповідно до якого чергові місцеві вибори не проводяться у разі призначення на 25 жовтня 2020 року перших виборів депутатів відповідних місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, суперечить безальтернативному припису частини другої статті 194 ВК України, за яким чергові місцеві вибори проводяться одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень рад, голів, старост села, селища, обраних на попередніх чергових місцевих виборах, оскільки як імперативна норма частини третьої статті 141 Конституції України, так і ВК України взагалі не допускають непроведення чергових виборів. Єдина норма чинного законодавства, яка допускає виняток із загального правила, коли чергові місцеві вибори не проводяться, - це припис абзацу четвертого частини першої статті 19 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII "Про правовий режим воєнного стану" (далі - Закон № 389-VIII), згідно з яким в умовах воєнного стану забороняється проведення виборів Президента України, а також виборів до ВРУ, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування. Жодного іншого випадку та/або підстави, коли призначені чергові вибори не проводяться, чинним законодавством не передбачено.
5. Позивач також указав, що відповідно до Постанови ВРУ від 17 липня 2015 року № 645-VIII "Про призначення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних міських голів у 2015 році" у неділю 25 жовтня 2015 року були проведені чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. Тому відповідно до частини другої статті 194 ВК України наступні чергові вибори мають відбутися в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень місцевих рад та голів, обраних на чергових виборах, а саме 25 жовтня 2020 року. Припис частини другої статті 194 ВК України "на всій території України" відсилає до поняття території України та її меж, а також указує на те, що чергові місцеві вибори повинні бути призначені на всій території України, тобто в усіх існуючих сільських, селищних, міських радах та в усіх адміністративно-територіальних одиницях України (за винятком тимчасово окупованих територій).
6. На думку Любимівської сільради, Постанова № 795-IX в оскаржуваній частині вже передбачає наявність змін у системі адміністративно-територіального устрою України та в системі органів влади. Між тим ані зміни до Конституції України, ані зміни до законодавства про адміністративно-територіальний устрій України, які б могли слугувати правовими підставами для зміни виборчої системи та системи органів місцевого самоврядування, внесені не були. Відповідач не зазначив у Постанові № 795-IX, на підставі якої норми права та відповідно до яких повноважень, у порядку якої процедури він визначив випадок та правову підставу не проводити чергові місцеві вибори. Отже, порушення порядку та строків проведення відповідних чергових місцевих виборів, призначених на 25 жовтня 2020 року (у разі виконання пункту 5 Постанови № 795-IX), порушує права жителів села Любимівка, територіальної громади в цілому обирати депутатів до Любимівської сільради та Любимівського сільського голову.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
7. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 28 вересня 2020 року відмовив у задоволенні позову.
8. Судове рішення мотивовано тим, що:
- передбачені пунктом 5 Постанови № 795-ІX правові підстави, за яких чергові місцеві вибори можуть не проводитися, узгоджуються з відповідними приписами статті 194 ВК України, що визначає види місцевих виборів та порядок їх призначення, а також частини першої статті 288 цього Кодексу, що встановлює порядок проведення перших місцевих виборів, які за своєю суттю не можуть бути черговими;
- призначення перших виборів у Нововоронцовській селищній територіальній громаді, до складу якої входить Любимівська територіальна громада, не порушує порядку та строків проведення відповідних місцевих виборів, призначених на 25 жовтня 2020 року, а також не порушує права жителів села Любимівка, територіальної громади в цілому обирати депутатів Новоронцовської селищної ради Бериславської району Херсонської області (далі - Новоронцовська селищна рада) та Нововоронцовського селищного голову, оскільки місцеві вибори відбудуться одночасно на всій території України у формі чергових та перших, як зазначено в законодавстві України про вибори.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
9. Не погодившись із таким судовим рішенням, Любимівська сільрада подала апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що суд першої інстанції застосував норми матеріального права, яких не існувало на час прийняття оскаржуваного рішення, а також послався на обставини, що виникли після прийняття Постанови № 795-ІX.
10. На думку скаржника, станом на 15 липня 2020 року (дата прийняття Постанови № 795-ІX) стаття 194 ВК України не містила частин восьмої та дев`ятої. Ці частини статті 194 ВК України набрали чинності лише 23 липня 2020 року, тому суд першої інстанції помилково застосовував ці норми в оскаржуваному судовому рішенні. До того ж суд помилково процитував частини другу та сьому статті 194 ВК України в указаній вище редакції, оскільки станом на 15 липня 2020 року існувала інша редакція вказаних норм. Крім цього, суд першої інстанції послався на постанову ЦВК від 08 серпня 2020 року № 160 "Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року" (далі - Постанова ЦВК № 160), яка прийнята в часі пізніше, ніж оскаржувана Постанова № 795-ІX, а відтак не може впливати на законність чи незаконність останньої. Водночас жодного причинно-наслідкового та логічного зв`язку між питанням законності прийняття Постанови № 795-ІХ та призначенням 08 серпня 2020 року ЦВК перших виборів до Нововоронцовської селищної ради, на переконання позивача, немає, оскільки ця обставина виникла після прийняття спірного рішення ВРУ від 15 липня 2020 року.
11. Скаржник також зазначив, що станом на 15 липня 2020 року Любимівська сільрада існувала як юридична особа, не перебувала в стані припинення, що вбачається з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, відомості якого вважаються загальновідомими. Таким чином, проведення 25 жовтня 2020 року чергових виборів депутатів Любимівської сільради та Любимівського сільського голови через п`ять років після попередніх чергових виборів є прямою вимогою приписів частини третьої статті 141 Конституції України та частини другої статті 194 ВК України, недотримання яких порушує конституційні строки проведення чергових виборів. Позивач указує на те, що різні види місцевих виборів не можна ототожнювати між собою, оскільки для жителів територіальної громади села Любимівка різняться вибори депутатів Любимівської сільради та Любимівського сільського голови і депутатів Новоронцовської селищної ради та Нововоронцовського селищного голови.
12. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити його позов.
Позиція інших учасників справи щодо апеляційної скарги
13. У відзиві на апеляційну скаргу представник ВРУ вказав, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що передбачені пунктом 5 Постанови № 795-ІX правові підстави, за яких чергові місцеві вибори не проводяться, узгоджуються з відповідними приписами статті 194 ВК України, що визначає види місцевих виборів та порядок їх призначення, і частини першої статті 288 цього Кодексу, що встановлює порядок проведення перших місцевих виборів та дає підстави зробити висновок, що перші вибори у новостворених місцевих радах за своєю суттю не можуть бути черговими. До того ж доводи Любимівської сільради про те, що суд застосував редакцію статті 194 ВК України, якої не існувало на час прийняття оскаржуваної Постанови № 795-ІХ, є безпідставними, оскільки Закон України від 16 липня 2020 року № 805-IX"Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення виборчого законодавства" (далі - Закон № 805-IX), яким внесено зміни до статті 194 ВК України, та Постанова № 795-ІХ набрали чинності 23 липня 2020 року.
14. Представник ЦВК у відзиві на апеляційну скаргу зазначив, що наведені в апеляційній скарзі доводи є безпідставними, необґрунтованими й такими, що не підтверджені належними, достовірними, допустимими та достатніми доказами.
15. У поясненнях на апеляційну скаргу Любимівської сільради представник КМУ зазначив, що оскаржувана позивачем норма Постанови № 795-ІХ повністю відповідає актам вищої юридичної сили, а сама Постанова № 795-ІХ прийнята ВРУ в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України.
16. У зв`язку з викладеним представники ВРУ, КМУ та ЦВК просять залишити апеляційну скаргу Любимівської сільради без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін.
Рух апеляційної скарги
17. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 10 листопада 2020 року поновила Любимівській сільраді строк на апеляційне оскарження рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року та відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою позивача, а ухвалою від 03 грудня 2020 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі не вимагають участі сторін, а також з огляду на практику Європейського суду з прав людини про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі "Аксен проти Німеччини", заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі "Варела Ассаліно проти Португалії", заява № 64336/01).
Обставини справи, установлені судом першої інстанції
18. 15 липня 2020 року ВРУ прийняла Постанову № 795-IX, якою призначила чергові вибори у 2020 році. Ця Постанова набрала чинності 23 липня 2020 року.
19. Відповідно до пункту 1 Постанови № 795-IX призначено чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів (крім визначених пунктами 2 і 3 цієї Постанови) на неділю 25 жовтня 2020 року. Пунктом 5 цієї Постанови визначено, що чергові місцеві вибори не проводяться у разі призначення перших виборів депутатів відповідних місцевих рад та сільських, селищних, міських голів на 25 жовтня 2020 року.
20. Вважаючи, що пункт 5 Постанови № 795-IX суперечить приписам частини третьої статті 141 Конституції України та частини другої статті 194 ВК України, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
21. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Згідно з пунктом 30 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.
23. Частинами першою - третьою статті 141 Конституції України визначено, що до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п`ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради.
Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, становить п`ять років.
Чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах.
24. Конституційний Суд України у підпункті 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 08 вересня 2016 року № 6-рп/2016 констатував, що пряма дія норм Конституції України означає, що ці норми застосовуються безпосередньо. Законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст. Закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються лише у частині, що не суперечить Конституції України.
25. ВРУ як єдиний орган законодавчої влади в Україні в межах своїх повноважень деталізує норми Конституції України щодо різних типів виборів в Україні.
26. 23 липня 2020 року набрав чинності Закон № 805-IX, яким внесено зміни та доповнення, зокрема, до ВК України.
27. Так, відповідно до частини першої статті 3 ВК України (тут і далі - у редакції Закону № 805-IX) в Україні проводяться такі типи виборів:
1) вибори Президента України;
2) вибори народних депутатів України;
3) місцеві вибори:
а) вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
б) вибори депутатів сільської, селищної, міської ради;
в) вибори сільського, селищного, міського голови;
г) вибори депутатів районної ради;
ґ) вибори депутатів обласної ради;
д) вибори депутатів районної у місті ради (у містах, де утворені районні у місті ради).
28. Чергові місцеві вибори проводяться одночасно на всій території України, за винятком обмежень, встановлених законом (абзац третій частини другої статті 3 ВК України).
29. Зокрема, такі обмеження встановлюються:
1) Законом України від 15 квітня 2014 року № 1207-VII "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України", статтею 8 якого передбачено захист виборчих прав громадян України на тимчасово окупованій території;
2) Законом № 389-VIII, стаття 19 якого встановлює гарантії законності в умовах воєнного стану;
3) Законом України від 16 березня 2000 року № 1550-III "Про правовий режим надзвичайного стану", стаття 21 якого визначає гарантії законності в умовах надзвичайного стану;
4) приписами пункту 7 частини першої статті 205 ВК України, відповідно до якого ЦВК у разі встановлення неможливості забезпечити підготовку та проведення місцевих виборів відповідно до положень цього Кодексу на окремих територіях приймає рішення про неможливість проведення виборів до відповідних органів місцевого самоврядування.
30. Таким чином, існують передбачені законом обставини (підстави), за наявності яких вибори не проводяться.
31. Відповідно до частини першої статті 194 ВК України місцеві вибори можуть бути черговими, позачерговими, повторними, проміжними, додатковими або першими.
32. Згідно з абзацами першим, другим частини другої цієї статті чергові місцеві вибори призначаються у зв`язку із закінченням строку повноважень місцевих рад, сільських, селищних міських голів, обраних на попередніх чергових місцевих виборах.
Чергові місцеві вибори проводяться одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень рад, голів, обраних на попередніх чергових місцевих виборах.
33. Отже, за змістом частини другої статті 194 ВК України законодавець передбачив основні підстави для проведення чергових місцевих виборів, тобто наявність відповідних органів, обраних на попередніх виборах, та закінчення строку повноважень таких органів.
34. Водночас частина восьма цієї статті встановлює, що у рік проведення чергових місцевих виборів додаткові вибори не призначаються та не проводяться, а перші місцеві вибори призначаються та проводяться разом з черговими місцевими виборами.
35. Згідно із частиною першою статті 288 ВК України перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються у разі об`єднання територіальних громад, утворення нових адміністративно-територіальних одиниць, інших змін адміністративно-територіального устрою або змін, у результаті яких утворюється новий орган місцевого самоврядування.
36. Отже, у разі утворення нового органу місцевого самоврядування проводяться перші вибори.
37. Як установив суд першої інстанції, 23 липня 2020 року набрала чинності Постанова № 795-ІХ, відповідно до пункту 1 якої призначено чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів (крім визначених пунктами 2 і 3 цієї Постанови) на неділю 25 жовтня 2020 року. Пунктом 5 цієї Постанови визначено, що чергові місцеві вибори не проводяться у разі призначення перших виборів депутатів відповідних місцевих рад та сільських, селищних, міських голів на 25 жовтня 2020 року.
38. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що передбачені пунктом 5 Постанови № 795-ІX правові підстави, за яких чергові місцеві вибори не проводяться, узгоджуються з відповідними приписами статті 194 ВК України, що визначає види місцевих виборів та порядок їх призначення, і частини першої статті 288 цього Кодексу, що встановлює порядок проведення перших місцевих виборів і дає підстави зробити висновок, що перші вибори у новостворених місцевих радах за своєю суттю не можуть бути черговими.
39. Оскільки Постанова № 795-ІХ та Закон № 805-IX, яким внесено зміни та доповнення, зокрема до статей 194, 288 ВК України, набрали чинності 23 липня 2020 року, то доводи позивача про те, що положення оскаржуваного пункту 5 Постанови № 795-XI суперечать безальтернативному припису частини другої статті 194 ВК України (у редакції, чинній до 23 липня 2020 року), є безпідставними. Також скаржник у доводах апеляційної скарги помилково посилається на норми статті 194 ВК України у редакції, чинній до 23 липня 2020 року, тобто станом на дату прийняття Постанови № 795-ІХ (15 липня 2020 року).
40. У своїй апеляційній скарзі позивач указує на те, що поза увагою суду першої інстанції залишився той факт, що станом на 15 липня 2020 року Любимівська сільрада існувала як юридична особа, не перебувала в стані припинення, що вбачається з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, відомості якого вважаються загальновідомими, тому проведення 25 жовтня 2020 року чергових виборів депутатів Любимівської сільради та Любимівського сільського голови через п`ять років після попередніх чергових виборів є прямою вимогою приписів частини третьої статті 141 Конституції України та частини другої статті 194 ВК України, недотримання яких порушує конституційні строки проведення чергових виборів.
41. З цього приводу Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
42. 14 травня 2020 року набрав чинності Закон України від 16 квітня 2020 року № 562-ІХ "Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад" (далі - Закон № 562-ІХ).
43. Підпунктом 2 пункту 1 розділу І цього Закону розділ V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) доповнено пунктом 7-1, відповідно до якого до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює КМУ. Рішення КМУ про визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад подається до ЦВК для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів депутатів сільських, селищних, міських рад і сільських, селищних, міських голів відповідних територіальних громад.