ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 лютого 2021 року
м. Київ
Справа № 911/1497/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Сухового В.Г. - головуючого, Берднік І.С., Міщенка І.С.
за участю секретаря судового засідання - Гогуся В.О.
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника керівника Київської обласної прокуратури на постанову Північного апеляційного господарського суду від 06.10.2020 (головуючий суддя Михальська Ю.Б., судді Євсіков О.О., Скрипка І.М.) та ухвалу Господарського суду Київської області від 04.09.2019 (суддя Сокуренко Л.В.) про залишення позовної заяви без розгляду
у справі
за позовом Заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Бучанської міської ради та Північного офісу Держаудитслужби
до 1) Комунального підприємства "Бучанське управління житлово-комунального господарства", 2) Товариства з обмеженою відповідальністю "Утілсервіс"
про визнання недійсними результатів проведення процедури закупівлі та договору про надання послуг з розміщення побутових відходів,
Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2018 року заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури (надалі - прокурор) в інтересах держави в особі Бучанської міської ради (надалі - позивач-1) та Північного офісу Держаудитслужби (надалі - позивач-2) звернувся до господарського суду з позовом до Комунального підприємства "Бучанське управління житлово-комунального господарства" Бучанської міської ради (надалі - КП "Бучанське УЖКГ", відповідач-1) та Товариства з обмеженою відповідальністю "Утілсервіс" (надалі - ТОВ "Утілсервіс", відповідач 2) про визнання недійсними результатів проведення процедури закупівлі, що оформлені протоколом № 20 від 01.03.2018 проведення переговорів з ТОВ "Утілсервіс" щодо закупівлі послуг з розміщення твердих побутових відходів та визнання недійсним Договору про надання послуг з розміщення твердих побутових відходів на полігоні № 66 від 07.03.2018 (далі - Договір № 66 від 07.03.2018), укладеного між відповідачами.
2. Прокурором позовні вимоги обґрунтовано порушенням при укладенні Договору № 66 від 07.03.2018 положень Закону України "Про публічні закупівлі", з посиланням на те, що подана ТОВ "Утілсервіс" пропозиція та документація конкурсних торгів не відповідала кваліфікаційним критеріям конкурсних торгів по закупівлі послуг утилізації сміття, оскільки у ТОВ "Утілсервіс" відсутні такі кваліфікаційні критерії для проведення процедури закупівель як матеріально-технічна база для надання послуг з розміщення твердих побутових відходів, а саме, земельна ділянка. Факт відсутності у відповідача-2 земельної ділянки встановлено рішенням Господарського суду Київської області у справі № 911/2797/17. Отже, прокурор вважає, що укладаючи Договір № 66 від 07.03.2018 відповідачі діяли всупереч інтересам держави та суспільства, що є підставою для визнання такого договору недійсним відповідно до положень статті 203, 215, 228 Цивільного кодексу України.
Короткий зміст прийнятих у справі судових рішень судів
3. Рішенням Господарського суду Київської області від 21.11.2018, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 18.03.2019, позов задоволено. Визнано недійсними результати проведення процедури закупівлі, що оформлені протоколом №20 від 01.03.2018 проведення переговорів з ТОВ "Утілсервіс" щодо закупівлі послуг з розміщення твердих побутових відходів на полігоні. Визнано недійсним Договір про надання послуг з розміщення побутових відходів на полігоні №66 від 07.03.2018, укладений між відповідачами. Стягнуто з КП "Бучанське УЖКГ" Бучанської міської ради та ТОВ "Утілсервіс" на користь прокуратури Київської області по 1 762,00 грн судового збору.
4. Судові рішення щодо повноважень прокурора на представництво мотивовано тим, що прокуратурою здійснюється представництво в суді інтересів держави в особі позивача-2 через порушення інтересів держави, що виражається в порушенні норм законодавства під час проведення тендерних процедур, неналежного здійснення позивачем-2 своїх обов`язків щодо контролю за дотриманням законодавства про закупівлі та відсутність державного фінансового контролю з цих питань. Щодо позивача-1, то він, як орган місцевого самоврядування, наділений повноваженнями розпоряджатися комунальною власністю від імені громади. Відповідач-1 є комунальним унітарним підприємством, заснованим на комунальній власності територіальної громади міста Буча, і в силу вимог статті 136 Господарського кодексу України, власник майна, закріпленого на праві господарського відання за суб`єктом підприємництва, здійснює контроль за використанням та збереженням належного йому майна безпосередньо або через уповноважений ним орган, не втручаючись в оперативно-господарську діяльність підприємства. У даному випадку прокуратура здійснює представництво інтересів держави в особі позивача-1 у зв`язку з неналежним контролем позивачем-1 за використанням фінансових і матеріальних ресурсів підпорядкованого йому комунального підприємства відповідача-1. При цьому, апеляційним господарським судом встановлено, що у матеріалах справи наявні докази дотримання прокурором частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо попереднього повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення з даним позовом до суду, в яких позивачі повідомлялися про те, що прокуратурою буде подано позовну заяву в інтересах держави в особі позивачів до ТОВ "Утілсервіс" та КП "Бучанське УЖКГ" Бучанської міської ради про визнання недійсними результатів проведення процедури закупівлі, оформлених протоколом №20 від 01.03.2018 проведення переговорів з ТОВ "Утілсервіс" щодо закупівлі послуг з розміщення твердих побутових відходів, та визнання недійсним Договору про надання послуг з розміщення твердих побутових відходів на полігоні №66 від 07.03.2018.
5. За висновками судів прокуратурою належним чином було обґрунтовано, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту та визначені законом підстави для звернення до суду прокурора.
6. Задовольняючи позовні вимоги по суті спору, суди виходили з того, що пропозиція відповідача-2 не відповідала критеріям, які встановлюються законом для тендерної документації, а отже, в силу положень статті 30 Закону України "Про публічні закупівлі", підлягала відхиленню, що є підставою для визнання недійсними результатів проведення процедури закупівлі та відповідно до положень статей 203, 215 Цивільного кодексу України також недійсним є оспорюваний договір як такий, що суперечить актам законодавства, а також інтересам держави і суспільства.
7. Постановою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 15.05.2019 касаційну скаргу ТОВ "Утілсервіс" задоволено частково. Рішення Господарського суду Київської області від 21.11.2018 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 18.03.2019 скасовано; справу №911/1497/18 направлено на новий розгляд до суду першої інстанції в іншому складі суду.
8. Направляючи справу на новий розгляд, суд касаційної інстанції зазначив, що висновок судів попередніх інстанцій по суті спору є передчасним, здійсненим без належного з`ясування і встановлення підставності звернення до суду прокурора. Суд зазначив, що саме лише посилання прокурора у позовній заяві на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження захисту державних інтересів, не достатнє для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва. Враховуючи викладене, судами хоч і було правильно визначено належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави, однак не було належним чином встановлено причини, які перешкоджали захисту інтересів держави цим належним суб`єктом і які ж є підстави для звернення прокурора до суду з цим позовом.
Короткий зміст оскаржуваних судових рішень суду першої та апеляційної інстанції
9. Ухвалою Господарського суду Київської області від 04.09.2019, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 06.10.2020, позовну заяву заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Бучанської міської ради та Північного офісу Держаудитслужби на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України залишено без розгляду.
10. Залишаючи позов прокурора без розгляду, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме ним, а також не обґрунтовано підстав звернення до суду від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру"; прокурором під час звернення до суду не доведено належними доказами нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави Бучанською міською радою та Північним офісом Держаудитслужби в межах своїх повноважень та функцій, а також факту їх обізнаності про порушення відповідачами інтересів держави та не вжиття ними заходів захисту інтересів держави у розумні строки з моменту їх повідомлення (обізнаності) щодо таких порушень.
Короткий зміст вимог касаційної скарги поданої Прокурором
11. Заступник керівника Київської обласної прокуратури подав касаційну скаргу на ухвалу суду першої та постанову суду апеляційної інстанцій, в якій просить їх скасувати та передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, з підстав порушення судами норм процесуального права та неправильного застосування норм матеріального права, зокрема, положень статті 131-1 Конституції України, частин 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53, пунктів 1, 2 статті 226 ГПК України без урахування численних висновків щодо їх застосування, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду та постановах Верховного Суду.
Аргументи учасників справи
Доводи Прокурора, який подав касаційну скаргу (узагальнено)
12. В касаційній скарзі прокурор стверджує, що судами не враховано того, що при пред`явленні позову до суду, прокуратурою області у повному обсязі виконано вимоги статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та повідомлено Північний офіс Держаудитслужби про порушення законодавства під час здійснення процедури державних закупівель та укладення відповідного договору з порушенням законодавства, як орган уповноважений на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах. Проте, компетентний орган протягом розумного строку після отримання такого повідомлення не повідомив прокурора про свою позицію щодо захисту інтересів держави, самостійно з позовом до суду не звернувся, що у свою чергу є його бездіяльністю та є достатньою підставою для звернення прокурора з позовною заявою для здійснення захисту інтересів держави.
13. Прокурор акцентує увагу також на тому, що оскільки уповноваженими органами не здійснюється належний захист інтересів держави у спірних правовідносинах, тому прокурор у даному випадку виконує субсидіарну роль, змінює у судовому провадженні відповідних суб`єктів владних повноважень, які не здійснюють жодних заходів на захист порушеного права, не можуть і не бажають захищати інтереси держави, що також не було враховано судами попередніх інстанцій.
Позиція інших учасників справи у відзиві на касаційну скаргу
14. Учасники справи (позивачі та відповідачі) відзиви на касаційну скаргу прокурора не надали, що у відповідності до частини 3 статті 295 ГПК України не перешкоджає перегляду оскаржуваних судових рішень у даній справі у касаційному порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
15. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу.
16. Як зазначив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01.04.2008 № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.
17. Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме, Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
18. Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
19. Відповідно до частини 4 статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
20. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15.07.2015.
21. Відповідно до частин 1, 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
22. У справі, що переглядається, прокурор, звертаючись до суду з позовом відповідно до вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру", частини 4 статті 56 ЦПК України, обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому полягає порушення інтересів держави, та визначив органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. Як зазначив прокурор, спірні правовідносини пов`язані з порушенням норм законодавства під час проведення тендерних процедур за державні кошти, контроль за використанням яких, через перевірки та моніторинг державних закупівель, здійснюється Держаудитслужбою через її міжрегіональні територіальні органи. Також, прокурором обґрунтовано, що у цих правовідносинах органом місцевого самоврядування Бучанською міською радою Київської області неналежним чином здійснюється контроль підпорядкованого останній комунального підприємства (відповідача-1), яким допущено порушення порядку проведення публічних закупівель та укладено договір з порушенням Закону України "Про публічні закупівлі". У цих правовідносинах інтереси держави та позивачів, які уповноваженні здійснювати від її імені та в її інтересах функції і повноваження, повністю збігаються.