ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
17 лютого 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/803/18
Провадження № 11-367заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
розглянула в порядку письмового провадження справу № 9901/803/18 за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, визнання протиправним та скасування рішення
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 жовтня 2020 року (у складі колегії суддів Стрелець Т. Г., Бевзенка В. М., Білоуса О. В., Шарапи В. М., Данилевич Н. А.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. 08 жовтня 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою, у якій просила:
- визнати протиправними дії Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) щодо здійснення оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту та зобов`язати Комісію завершити оцінювання позивачки на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту;
- визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 30 липня 2018 року № 1395/ко-18 про невідповідність позивачки займаній посаді судді Голосіївського районного суду міста Києва.
2. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що оцінювання відповідності судді займаній посаді відбувається не на підставі Закону, а проведення будь-якого оцінювання судді з подальшим можливим звільненням судді з посади не відповідає європейським стандартам, оскільки фактично таке оцінювання передбачено нормами Перехідних положень Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій та статус суддів" (далі - Закон № 1402-VIII).
ОСОБА_1 вважає, що відповідачем протиправно порушено вимоги щодо формування та ведення її досьє, що позбавило позивачку права на здійснення оцінювання таких показників її професійної компетенції, як ефективність здійснення суддею правосуддя або фахова діяльність для кандидата на посаду судді, діяльність щодо підвищення фахового рівня, що в результатi позбавило позивачку права отримати ще 90 балiв за цими показниками.
Зазначає також, що вiдповiдачем протиправно не оцінено в балах кожен окремо критерiй особистої та соціальної компетенції, незважаючи на те, що зазначені показники за результатами тестувань особистих морально-психологiчних якостей та загальних здiбностей оцiнено як "високі", що в результатi позбавило позивачку права отримати правомiрнi очiкування на отримання ще 200 балiв за цими критеріями.
Водночас скаржниця зауважує про те, що вiдповiдачем протиправно не оцiнено в балах кожен окремо показник критерiю професійної етики та доброчесностi, а відсутність аргументів щодо аналізу вcix показникiв цього критерію, на її думку, свідчить про свавiльнiсть поведінки відповідача, що порушує право позивачки на прозоре оцiнювання її здiбностей.
ОСОБА_1 вважає, що вiдповiдачем протиправно здiйснено оцiнювання двох рiзних критеріїв - професійної етики та доброчесностi на пiдставi одних і тих же даних, які до того ж не мiстяться в суддівському досьє, отримані у спосіб, не передбачений законодавством, мiстять припущення, що не пiдтвердженi жодним доказом, та спростовуються матерiалами досьє позивачки.
На підставі наведеного позивачка вважає, що оскаржуване рішення є протиправним та необґрунтованим, оскільки не містить інформації про більшість оцінок показників критеріїв оцінювання.
Крім того, ОСОБА_1 зазначає, що необмежені дискреційні повноваження Комісії щодо можливостi виставлення будь-яких оцiнок за критерiї професійної етики та доброчесностi без необхідності їх обґрунтування, порушують принцип верховенства права. Вiдсутнiсть у законі механiзму захисту від можливого свавiльного втручання в право на належне оцiнювання свiдчить про порушення права на захист. Крім того, закон, який не дозволяє передбачити, які бали вона може отримати за той чи iнший показник та яким чином формуються оцінки, не вiдповiдає принципу законності, що є невід`ємною складовою будь-якого процесу.
3.Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 жовтня 2020 року провадження у справі № 9901/803/18 за позовом ОСОБА_1 до ВККС закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
4. Не погодившись із зазначеною ухвалою, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу з тих підстав, що вважає її такою, що постановлена з порушенням норм процесуального права. В апеляційній скарзі скаржниця просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 жовтня 2020 року та направити справу на продовження розгляду до суду першої інстанції.
5. Ухвалою від 04 листопада 2020 року Велика Палата Верховного Суду відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1, а ухвалою від 23 листопада 2020 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.
6. Станом на 17 лютого 2021 року відзив на апеляційну скаргу до Великої Палати Верховного Суду не надходив.
Фактичні обставини справи, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин
7. Указом Президента України від 04 жовтня 2005 року № 1412/2005 ОСОБА_1 призначена на посаду судді Голосіївського районного суду міста Києва, а Постановою Верховної Ради України від 04 листопада 2010 року № 2678-VI обрана суддею зазначеного суду безстроково.
8. Рішенням Комісії від 01 лютого 2018 року № 8/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання 1790 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема судді Голосіївського районного суду міста Києва ОСОБА_1
9. ОСОБА_1 склала анонімне письмове тестування, за результатами якого набрала 81 бал. За результатами виконання практичного завдання набрала 84 бали. Загалом на етапі складення іспиту ОСОБА_1 набрала 165 балів.
10. Рішенням ВККС від 12 квітня 2018 року № 82/зп-18 затверджено результати першого етапу оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді "Іспит", складеного 15 березня 2018 року, яким, зокрема, ОСОБА_1 допущено до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді "Дослідження досьє та проведення співбесіди".
11. 30 липня 2018 року ВККС проведено співбесіду з позивачкою, під час якої обговорено питання щодо показників за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, які виникли під час дослідження суддівського досьє.
12. За критерієм професiйної компетентностi ОСОБА_1 оцiнено Комісією на пiдставi результатiв iспиту, дослiдження iнформацiї, яка мiститься у досьє, та спiвбесiди за показниками, визначеними пунктами 1-5 глави 2 роздiлу II Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням Комісії від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 (далі - Положення № 143/зп-16).
За критерiями особистої та соціальної компетентностi ОСОБА_1 оцiнено Комiсiєю на пiдставi результатiв тестування особистих морально-психологiчних якостей i загальних здiбностей, дослідження iнформацiї, яка мiститься у досьє, та спiвбесiди з урахуванням показників, визначених пунктами 6-7 глави 2 роздiлу II Положення.
За критерієм професійної етики, оцiненим за показниками, визначеними пунктом 8 глави 2 роздiлу II Положення, суддя набрала 130 балiв. За цим критерієм позивачку оцiнено на пiдставi результатiв тестування особистих морально-психологiчних якостей i загальних здiбностей, дослідження інформації, яка мiститься у досьє, та спiвбесiди.
За критерієм доброчесностi, оцiненим за показниками, визначеними пунктом 9 глави 2 роздiлу II Положення, суддя набрала 115 балiв. За цим критерієм суддю оцiнено на пiдставi результатiв тестування особистих морально-психологiчних якостей i загальних здiбностей, дослiдження інформації, яка мiститься у досьє, та спiвбесiди.
13. Оцiнюючи вiдповiднiсть судді критерiям професiйної етики та доброчесностi, Комісією враховано вiдомостi щодо неналежного виконання суддею ОСОБА_1 обов`язкiв, передбачених пунктом 2 частиною сьомою статті 56 Закону № 1402-VIII, а також про недотримання нею вимог статей 1, 3 та 13 Кодексу суддiвської етики, зокрема, пiд час зайняття суддею адмiнiстративної посади виконувача обов`язкiв заступника голови суду.
Комiсiєю також надано оцінку інформації стосовно поведінки суддi ОСОБА_1, яка створила перешкоди для реалiзацiї органом суддiвського самоврядування - зборами суддiв повноважень щодо органiзацiї роботи Голосіївського районного суду міста Києва, належного контролю за ефективнiстю здiйснення правосуддя.
14. Крім того, пiд час квалiфiкацiйного оцiнювання виявлено факти щодо значної кiлькостi судових справ, якi перебувають у провадженні суддi ОСОБА_1 з порушенням строків розгляду, передбачених законом: понад 6 мiсяцiв, понад 1 рік, понад 2 роки. Водночас суддею повiдомлено Комісії суперечливі вiдомостi щодо ефективностi здiйснення нею судочинства, розглянутих судових справ з порушенням строків.
15. Відтак за критерієм компетентності суддя набрала 375 балів.
16. Рішенням ВККС від 30 липня 2018 року № 1395/ко-18 суддя Голосіївського районного суду міста Києва ОСОБА_1 визнана такою, що не відповідає займаній посаді.
17. За результатами проведеного ВККС кваліфікаційного оцінювання суддя ОСОБА_1 набрала 620 балів, що становить менше 67 відсотків від суми максимально можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв, тому ВККС України на підставі статей 83-86, 93, 101, пункту 20 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII прийняла рішення від 30 липня 2018 року № 1395/ко-18, яким вирішила:
- визначити, що суддя Голосіївського районного суду міста Києва ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займані посаді набрала 620 балів;
- визнати суддю Голосіївського районного суду міста Києва ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді;
- внести до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) подання з рекомендацією про звільнення з посади судді Голосіївського районного суду міста Києва ОСОБА_1 .
18. У подальшому ВРП прийняла рішення від 15 вересня 2020 року № 2620/0/15-20 "Про відмову у задоволенні подання Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Голосіївського районного суду міста Києва на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу ХV "Перехідні положення" Конституції України".
19. Вважаючи протиправними дії Комісії щодо виставлення оцінок за показниками кваліфікаційного оцінювання, окрім тих, які оцінюються за результатами іспиту, а відтак і протиправним рішення ВККС від 30 липня 2018 року № 1395/ко-18 року, яке прийняте на підставі такого оцінювання, ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом.
Оцінка суду першої інстанції
20. Закриваючи провадження у справі, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що спірне рішення, прийняте за результатами кваліфікаційного оцінювання, є підставою для відповідної рекомендації про звільнення, а тому обставини його прийняття повинні перевірятися судом лише після та разом з ухваленим рішенням ВРП за результатами розгляду такої рекомендації.
21. У мотивувальній частині рішення суд першої інстанції послався на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 26 лютого 2020 року у справі № 9901/637/18.
22. Суд також зазначив, що оспорюване рішення не може бути самостійним предметом судового розгляду, а заявлені позовні вимоги у цій справі не можуть бути предметом розгляду адміністративного суду, тому наявні підстави для закриття провадження у справі.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
23. В апеляційній скарзі на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 жовтня 2020 року ОСОБА_1 зазначає, що суд першої інстанції під час постановлення оскаржуваної ухвали не врахував, що оскаржуване рішення ВККС створювало та створює негативні наслідки для скаржниці.
Зокрема, зауважує, що це рішення включається до суддівського досьє та, відповідно, впливає на подальшу її можливість бути об`єктивно оціненою у випадку, якщо вона захоче приймати участь у конкурсі на посаду судді до іншого суду.
Зазначає також, що протягом тривалого часу вважалася такою, що не пройшла кваліфікаційне оцінювання, а відтак понад два роки отримувала меншу суддівську винагороду.
Крім того, скаржниця зауважує, що внаслідок прийняття оскаржуваного рішення була заподіяна шкода її професійній репутації, а встановлені в рішенні обставини вона може спростувати лише в судовому порядку. Тому вважає, що ці обставини як окремо, так і в сукупності свідчать і про заподіяння оскаржуваним рішенням негативних наслідків для її приватного життя, зокрема в частині кар`єрного розвитку.
24. На думку скаржниці, оскаржуване рішення відповідно до законодавства не може вважатися виключно рекомендацією, оскільки в резолютивній частині законом не передбачено можливість надання рекомендації, а лише зазначено, що це рішення як самостійний акт може бути підставою для внесення подання, яке, у свою чергу, є тим самостійним актом і яке розглядається для вирішення питання про звільнення.
25. ОСОБА_1 також зазначає, що суд першої інстанції неповно встановив обставини справи і не врахував того факту, що нею оскаржується не лише рішення, але й дії відповідача, а справу закрито виключно з мотивів можливості/неможливості оскарження рішення. При цьому не було враховано того, що оскаржуване рішення породжує негативні наслідки, за своїм змістом не містить рекомендацій, але містить імперативні приписи, чим, власне, й порушено норми процесуального права щодо об`єктивного розгляду справи та протиправно обмежено право ОСОБА_1 на судовий захист.
Релевантні джерела права
26. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27.Відповідно до підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України з дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності вказаним Законом, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.
28.Пунктом 20 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII встановлено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі подання відповідної колегії ВККС.
29. За змістом статей 1, 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII "Про Вищу раду правосуддя" (далі - Закон № 1798-VIII) прийняття рішення про звільнення судді з посади належить до компетенції ВРП.
30. Відповідно до частин першої та другої статті 83 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність.
31.Пунктом 2 частини четвертої статті 83 Закону № 1402-VIII установлено, що підставою для призначення кваліфікаційного оцінювання є рішення Комісії про призначення кваліфікаційного оцінювання судді у випадках, визначених законом.
32.Згідно із частиною п`ятою статті 83 Закону № 1402-VIII Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.
33. На виконання вимог Закону № 1402-VІІІ Комісія рішенням від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 затвердила Положення № 143/зп-16, а рішенням від 04 листопада 2016 року № 144/зп-16 - Порядок проведення іспиту та методику встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання (далі - Порядок).
34.Згідно з пунктом 34 розділу ІІІ Положення № 143/зп-16 рішення Комісії, ухвалене за результатами кваліфікаційного оцінювання, складається зі вступної, описової, мотивувальної і резолютивної частин. Зокрема, у мотивувальній частині рішення зазначаються отримані суддею (кандидатом на посаду судді) бали з оцінювання відповідних критеріїв, відомості про загальну кількість балів за результатами кваліфікаційного оцінювання, посилання на визначені Законом № 1402-VІІІ підстави його ухвалення або мотиви, з яких Комісія дійшла таких висновків. За наявності висновку Громадської ради доброчесності про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності у мотивувальній частині також зазначаються мотиви його прийняття або відхилення. Резолютивна частина має містити висновок про те, чи підтвердив суддя (кандидат на посаду судді) здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді або чи відповідає суддя займаній посаді, а також кількість балів, набраних суддею за результатами успішного проходження процедури кваліфікаційного оцінювання.
35.Пунктами 10 та 11 розділу V Положення № 143/зп-16 встановлено, що за результатами кваліфікаційного оцінювання судді для підтвердження відповідності займаній посаді Комісія ухвалює одне з таких рішень: про відповідність займаній посаді судді; про невідповідність займаній посаді судді.
Рішення про підтвердження відповідності судді займаній посаді ухвалюється у разі отримання суддею мінімально допустимого і більшого бала за результатами іспиту, а також більше 67 відсотків від суми максимального можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв за умови отримання за кожен з критеріїв бала, більшого за 0.
36.Відповідно до частин другої і третьої статті 88 Закону № 1402-VІІІ суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС України.