ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 лютого 2021 року
м. Київ
справа №814/2567/16
адміністративне провадження №К/9901/16181/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг до Державної фінансової інспекції в Миколаївській області про визнання протиправними та скасування вимоги та розпорядження, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 16.03.2017 (суддя - Марич Є. В.) і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2020 (колегія суддів у складі: Крусяна А. В., Бітова А. І., Яковлєва О. В.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У липні 2013 року Миколаївський професійний ліцей будівництва та сфери послуг (далі - позивач, Ліцей) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Миколаївській області (далі - відповідач, ДФІ у Миколаївській області, Інспекція) з позовом, в якому просив:
- визнати протиправними та скасувати пункти 2, 6, 7 вимоги про усунення порушень, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 13.06.2013 № 14-03-14-14/3810;
- визнати протиправним з дати прийняття та скасувати розпорядження від 13.06.2013 за № 36 про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунок № НОМЕР_1 за КТВК 070501 "професійно-технічні навчальні заклади" на строк до 12.07.2013 включно.
На обґрунтування позовних вимог позивач указує на протиправність висновків відповідача, викладених у пункті 2 щодо неправомірного зарахування 27 осіб у 2011- 2012 роках на навчання за державним замовленням з метою здобуття первинної професійної підготовки. Позивач вказує на те, що під час вступу до Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг ці особи надали тільки документи про загальну середню освіту - атестат, а не диплом, з якого б вбачалося, що особа має відповідний освітньо-кваліфікаційний рівень. За таких обставин позивач указує на те, що його вина у зарахуванні цих осіб на навчання та подальшу виплату їм стипендії, що на думку відповідача є порушенням вимог чинного законодавства, відсутня.
Також позивач вважає, що відповідач дійшов помилкових висновків про порушення ним вимог статті 13 Закону України "Про оцінку земель" від 11.12.2003 № 1378-V та не проведення експертної грошової оцінки землі у січні 2012 року, що мало наслідком заниження балансової вартості земельної ділянки, як основного засобу, у цей період. На думку позивача жодного заниження балансової вартості земельної ділянки не має, оскільки відповідно до звіту від 04.06.2013 ПП "Консалтингова фірма "СНЕЙЛ" експертна вартість цієї земельної ділянки складає 4 087 571,00 грн, тобто на 1 431 686,00 грн менше, ніж зазначено у бухгалтерському обліку позивача станом на 01.01.2012. Отже, вартість земельної ділянки є навпаки завищеною, відтак безпідставною є вимога відповідача, що міститься у пункті 6 оскаржуваної вимоги.
Позивач зазначає, що висновки відповідача про неправомірну оплату комунальних послуг, які спожиті у гуртожитку, де проживають учні Ліцею та сторонні особи, за тарифами, визначеними для бюджетних установ, не відповідають чинному законодавству. Відповідно до статті 22 Закону України "Про професійно-технічну освіту" до основних повноважень та напрямів діяльності професійно-технічного навчального закладу належить, в тому числі, організація харчування, матеріальне забезпечення та побутове обслуговування учнів, матеріально-технічне забезпечення навчально-виховного процесу. Крім того, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 27.08.2010 № 796, останні мають право надати спеціально облаштовані приміщення гуртожитків навчальних закладів для проживання учням та особам, які працюють у відповідному навчальному закладі. Жодною нормою чинного законодавства не передбачено, що комунальні послуги для обслуговування гуртожитків мають сплачуватися не за тарифами, визначеними для бюджетних установ. Відповідач ані в акті ревізії ані у вимогах про усунення порушень не вказує жодної норми чинного законодавства, що порушена позивачем. З огляду на зазначене відсутній об`єкт правопорушення, тобто суспільні відносини, охоронювані нормами права, яким при вчиненні правопорушення завдається шкода або створюється загроза заподіяння такої шкоди.
З огляду на протиправність оскаржуваної вимоги, позивач вказує також і на протиправність розпорядження відповідача від 13.06.2013 № 36 про зупинення операцій з бюджетними коштами, розміщеними на рахунку № НОМЕР_1 за КТКВ 070501 "професійно-технічні навчальні заклади" на строк до 12.07.2013 включно.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.10.2013, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 11.03.2014, визнано протиправними та скасовано пункти 2, 6, 7 вимоги про усунення порушень, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 13.06.2013 № 14-03-14-14/3810; розпорядження від 13.06.2013 № 14-03-14-14/3810; розпорядження від 13.06.2013 № 36 про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунку № НОМЕР_1 за КТКВ 070501 "професійно-технічні навчальні заклади" на строк до 12.07.2013.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03.11.2016 скасовано постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.10.2013 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 11.03.2014, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 16.03.2017 відмовлено у задоволенні позову.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції вказав на те, що вимога ДФІ у Миколаївській області не є рішенням, яке безпосередньо породжує права чи обов`язки для позивача. Оскаржувана вимога вказує на необхідність відшкодування завданих збитків, тому має бути перевірена під час розгляду позову ДФІ у Миколаївській області до підконтрольної їй установи про стягнення цих збитків.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.06.2017 скасовано постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 16.03.2017 та ухвалено у справі нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позову в частині визнання протиправними та скасування пунктів вимоги; в частині визнання протиправним та скасування розпорядження позов залишено без розгляду.
Постановою Верховного Суду від 18.03.2020 скасовано постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.06.2017 в частині відмови в задоволенні позову про визнання протиправними та скасування пунктів 6 та 7 вимоги про усунення порушень, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 13.06.2013 № 14-03-14-14/3810, справу в цій частині направлено на новий розгляд до П`ятого апеляційного адміністративного суду. В іншій частині постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.06.2017 залишено без змін.
Частково скасовуючи постанову апеляційного суду, Верховний Суд дійшов до висновку, що оскаржувана вимога в частині пунктів 6, 7 є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання позивачем. Правова природа цієї вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для позивача, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом про визнання протиправною та скасування цієї вимоги у частині пунктів 6 та 7. Зазначені обставини залишилися поза увагою суду апеляційної інстанції, що призвело до передчасних висновків про відмову у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправними та скасування пунктів 6, 7 вимоги про усунення порушень, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 13.06.2013 № 14-03-14-14/3810. Судом апеляційної інстанції не досліджено та не надано оцінку по суті встановлених у пунктах 6, 7 оскаржуваної вимоги порушень та підтвердження їх наявним у справі доказам, не досліджено такі докази: вимога про усунення порушень, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства та інформування про зупинення операцій з бюджетними коштами, акт ревізії фінансово-господарської діяльності у Миколаївському ліцеї будівництва та сфери послуг за 2011- 2012 роки та завершальний звітний період 2013 року, витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, грошову оцінку земельної ділянки, довідку про визначення грошової оцінки земельної ділянки, звіт про експертну оцінку земельної ділянки. Дані обставини є визначальними для правильного вирішення даного спору.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2020 апеляційну скаргу Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг задоволено частково, постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 16.03.2017 скасовано в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування пунктів 6, 7 вимоги про усунення порушень, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 13.06.2013 № 14-03-14-14/3810. Ухвалено у справі постанову, якою відмовлено у задоволенні позову Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг до Державної фінансової інспекції у Миколаївській області про визнання протиправними та скасування пунктів 6, 7 вимоги про усунення порушень, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 13.06.2013 № 14-03-14-14/3810, з інших підстав ніж визначено рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 16.03.2017.
Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що на момент виникнення спірних правовідносин законодавством було встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель, а в інших випадках, в тому числі визначення вартості об`єкта оцінки, застосовується експертна грошова оцінка земельних ділянок. Тобто, для визначення вартості (переоцінки) належної позивачу на праві користування земельної ділянки, для відображення у його бухгалтерському обліку, повинна була застосовуватися саме експертна грошова оцінка земельної ділянки. Крім того, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивачем порушено вимоги пункту 6.19 Правил № 28 та не використано право визначене пунктом 10.1 цих Правил щодо вибору споживачем виду тарифу на оплату спожитої електроенергії.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 16.03.2017 та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2020, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити на новий розгляд. На обґрунтування доводів касаційної скарги посилається на те, що судом апеляційної інстанції не повністю досліджено та не надано правову оцінку по суті встановлених у пунктах 6, 7 оскаржуваної вимоги порушень та підтвердження їх наявними у справі доказами, не досліджено такі докази: вимога про усунення порушень, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства та інформування про зупинення операцій з бюджетними коштами, акт ревізії фінансово-господарської діяльності у Миколаївському ліцеї будівництва та сфери послуг за 2011-2012 роки та завершальний звітний період 2013 року, витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, грошову оцінку земельної ділянки, довідку про визначення грошової оцінки земельної ділянки, звіт про експертну оцінку земельної ділянки. Крім того, скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не було з`ясовано та не враховано, що виходячи з роз`яснень НКРЕКП, оплату за теплову енергію та житлово-комунальні послуги за тарифами "для населення" здійснюють власники/користувачі житлового будинку, квартири, інших приміщень, призначених та придатних для постійного проживання в них, за умови їх використання виключно для постійного проживання. Зазначає, що споживачем житлово-комунальних послуг в даному випадку є державний навчальний заклад, як бюджетна установа. Тобто, на думку скаржника, гуртожиток не є самостійним учасником відносин щодо надання комунальних послуг. У договорах не розмежовано надання послуг окремо для Ліцею, як юридичної особи, і окремо для мешканців гуртожитку. Наголошує на тому, що безпосередньо у договірних відносинах з постачальниками комунальних послуг перебуває Ліцей, а не гуртожиток, чи учні, які проживають у цьому гуртожитку.
Позиція інших учасників справи
Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 08.09.2020 відкрив касаційне провадження за скаргою Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 16.03.2017 і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2020.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 24.02.2021 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження.
Установлені судами фактичні обставини справи
У період з 05.04.2012 по 23.05.2013 ДФІ у Миколаївській області проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності у Миколаївському професійному ліцеї будівництва та сфери послуг за 2010-2012 роки та завершений звітний період 2013 року, за результатами якої складено акт від 27.05.2013 № 14-24/23.
На підставі висновків викладених в акті перевірки відповідачем винесено позивачу вимогу від 13.06.2013 № 14-03-14-14/3810 про усунення порушень та прийнято розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами до 12.07.2013 від 13.06.2013 № 36.
Пунктом 6 вимоги позивача зобов`язано провести по бухгалтерському обліку операцію по відновленню вартості земельної ділянки, визначеної станом на 01 січня 2012 року.
Під час проведення ревізії, Інспекцією встановлено заниження балансової вартості земельної ділянки за даними бухгалтерського обліку Ліцею, станом на 01.01.2013 на загальну суму 441,77 тис. грн внаслідок коригування вартості земельної ділянки у січні 2012 року за нормативною грошовою оцінкою, виданою Управлінням Держкомзему у м. Миколаїв від 26.01.2012, що є, на думку відповідача, порушенням вимог статті 13 Закону України від 11.12.2003 № 1378-ІV "Про оцінку земель".
Відповідно до пункту 7 вимоги позивача зобов`язано внести зміни (укласти додаткові угоди) до укладених договорів з постачальниками комунальних послуг в частині розмежування фактично спожитих послуг за окремими споживачами та оплатою за відповідними тарифами, та встановити відокремлені прилади обліку комунальних послуг, що споживаються мешканцями гуртожитку.
Розпорядженням Інспекції від 13.06.2013 № 36 зобов`язано позивача зупинити операції з бюджетними коштами, з урахуванням виявлених порушень, зокрема пунктами 2 та 6 вимоги, зобов`язано позивача зупинити операції з бюджетним коштами на рахунку № НОМЕР_1 за КТКВ 070501 "Професійно-технічні навчальні заклади" на строк до 12.07.2013 включно.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частин першої та другої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з частиною третьою статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Частиною першою статті 2 Закону України від 26.01.1993 № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон № 2939-ХІІ; у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України (частини друга, третя статті 2 Закону № 2939-ХІІ).
Статтею 10 Закону № 2939-ХІІ визначені права органу державного фінансового контролю, зокрема: право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункти 7, 10 цієї статті).
Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
Статтею 1 Закону України від 16.07.1999 № 996-XIV "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" (далі - Закон № 996-XIV; у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що бухгалтерський облік - процес виявлення, вимірювання, реєстрації, накопичення, узагальнення, зберігання та передачі інформації про діяльність підприємства зовнішнім та внутрішнім користувачам для прийняття рішень; господарська операція - дія або подія, яка викликає зміни в структурі активів та зобов`язань, власному капіталі підприємства; первинний документ - документ, який містить відомості про господарську операцію та підтверджує її здійснення.
Відповідно до частин першої, другої статті 9 Закону № 996-XIV підставою для бухгалтерського обліку господарських операцій є первинні документи, які фіксують факти здійснення господарських операцій. Первинні документи повинні бути складені під час здійснення господарської операції, а якщо це неможливо - безпосередньо після її закінчення. Для контролю та впорядкування оброблення даних на підставі первинних документів можуть складатися зведені облікові документи. Первинні та зведені облікові документи можуть бути складені на паперових або машинних носіях і повинні мати такі обов`язкові реквізити: назву документа (форми); дату і місце складання; назву підприємства, від імені якого складено документ; зміст та обсяг господарської операції, одиницю виміру господарської операції; посади осіб, відповідальних за здійснення господарської операції і правильність її оформлення; особистий підпис або інші дані, що дають змогу ідентифікувати особу, яка брала участь у здійсненні господарської операції.