ПОСТАНОВА
Іменем України
26 лютого 2021 року
Київ
справа №460/1684/19
адміністративне провадження №К/9901/2653/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Оперативного командування "Захід" Сухопутних військ Збройних Сил України про визнання дій та бездіяльності протиправними, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 04.11.2019 (суддя - Махаринець Д. Є.) і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.12.2019 (колегія суддів у складі: Улицького В. З., Кузьмича С. М., Шавеля Р. М.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У липні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Оперативного командування "Захід" Сухопутних військ Збройних Сил України, в якому із урахування заяви про уточнення позовних вимог, просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо недотримання встановленого законом п`ятиденного строку надання позивачу інформації на запит на інформацію від 07.06.2019 у відповідності до Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 № 2939-VI;
- визнати протиправними дії щодо ненадання (несвоєчасного надання) повної інформації на запит на інформацію ОСОБА_1 від 07.06.2019 в порядку Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 № 2939-VI;
- визнати протиправними дії відповідача в частині ненадання (несвоєчасного надання) позивачу копії витягу з наказу командувача військ оперативного командування "Захід" (по строковій частині) щодо прибуття полковника ОСОБА_2 у 2016 році для подальшого проходження військової служби з Рівненського обласного військового комісаріату та прийняття посади в управлінні оперативного командування "Захід", та/або не ненадання (несвоєчасного надання) інформації про відсутність даного наказу, згідно запиту на інформацію від 07.06.2019, у відповідності до Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 № 2939-VI;
- визнати протиправною бездіяльність відповідача в частині ненадання (несвоєчасного надання) позивачу інформації щодо номеру та дати спільної Директиви Міністерства оборони України та Генерального штабу Збройних Сил України, згідно якої у 2016 році внесено зміни в штат управління територіальної оборони управління оперативного командування "Захід", та відповідно з 11 осіб згідно штату управління територіальної оборони управління оперативного командування "Захід" відбулося збільшення на 19 осіб, та/або ненадання (несвоєчасне надання) інформації про відсутність спільної Директиви Міністерства оборони України та Генерального штабу Збройних Сил України, згідно якої у 2016 році внесено зміни в штат управління територіальної оборони управління оперативного командування "Захід", та відповідно з 11 осіб згідно штату управління територіальної оборони управління оперативного командування "Захід" відбулося збільшення на 19 осіб, згідно запиту на інформацію від 07.06.2019, у відповідності до Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 № 2939-VI;
- визнати протиправною бездіяльність відповідача в частині ненадання (несвоєчасного надання) позивачу копії витягу з наказу командувача військ оперативного командування "Захід" щодо вибуття полковника ОСОБА_2 в зону АТО у листопаді 2016 року, та/або ненадання (несвоєчасного надання) інформації про відсутність даного наказу, згідно запиту на інформацію від 07.06.2019, у відповідності до Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 № 2939-VI;
- визнати протиправною бездіяльність відповідача, в частині ненадання (несвоєчасного надання) позивачу копії витягу з наказу командувача військ оперативного командування "Захід", на військовослужбовця, який тимчасово виконував обов`язки заступника начальника відділу напрямків управління територіальної оборони управління оперативного командування "Захід", на час вибуття полковника ОСОБА_2 в зону АТО у листопаді 2016 року, та/або ненадання (несвоєчасного надання) інформації про відсутність даного наказу, згідно запиту на інформацію від 07.06.2019 у відповідності до Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 № 2939-VI;
- визнати протиправною бездіяльність відповідача в частині ненадання (несвоєчасного надання) позивачу копії витягу з наказу командувача військ оперативного командування "Захід", на військовослужбовця, який тимчасово виконував обов`язки заступника начальника відділу напрямків управління територіальної оборони управління оперативного командування "Захід" до часу повернення підполковника ОСОБА_2 із зони АТО та приступив за виконанням обов`язків за своєю штатною посадою, та/або ненадання (несвоєчасного надання) інформації про відсутність даного наказу, згідно запиту на інформацію від 07.06.2019 у відповідності до Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 № 2939-VI;
- зобов`язати відповідача надати позивачу повну інформацію на поставлені питання згідно пунктів 7-11 у запиті на інформацію від 07.06.2019 у відповідності до Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 № 2939-VI.
Позовні вимоги мотивовано тим, що відповідачем безпідставно не надано повної та точної відповіді на його запит від 07.06.2019 у порядку Закону України "Про доступ до публічної інформації". Також вказав на недотримання відповідачем встановленого законом п`ятиденного строку надання йому інформації на його запит від 07.06.2019 у відповідності до Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рівненський окружний адміністративний суд рішенням від 04.11.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.12.2019, у задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідачем не дотримано встановленого Законом України "Про доступ до публічної інформації" строку розгляду запиту від 07.06.2019, оскільки розглянуто звернення в понад п`ятиденний строк. Разом з тим, суди дійшли висновку, що надаючи позивачу відповідь на запит від 07.06.2019 відповідач вчинив активні дії, які полягають, на думку позивача, в ненаданні (несвоєчасному наданні) інформації (документів) на запит в повному обсязі. Таким чином, суди вважають, що позивачем був обраний неправильний спосіб захисту порушених прав, оскільки в даному випадку належить визнати протиправними дії відповідача, які полягають в недотриманні встановленого Законом України "Про доступ до публічної інформації" строку розгляду запиту від 07.06.2019, а не його бездіяльність. Щодо позовних вимог в частині визнання протиправними дій відповідача щодо ненадання позивачу інформації згідно з пунктами 7-11 запиту від 07.06.2019 та зобов`язання відповідача надати позивачу таку інформацію, суди попередніх інстанцій виходили з того, що зважаючи на відсутність дозволу військовослужбовців управління оперативного командування "Захід" надати інформацію, що їх стосується та враховуючи те що в державі Україна з березня 2014 року введено особливий період, коли наслідком витоку інформації про військовослужбовців - учасників бойових дій, може стати загибель військовослужбовців чи членів їх рідних внаслідок вчинення терористичних актів, керуючись нормами законодавства України щодо обмеження поширення інформації, відповідач правомірно повідомив позивачу про неможливість надання йому інформації згідно пунктів 7-11 запиту від 07.06.2019.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі. Доводи касаційної скарги аналогічні викладеним у апеляційній скарзі. Крім того, скаржник зазначає, що 10.12.2019 до суду апеляційної інстанції було подано заяву про проведення судового засідання в режимі відеоконференції. Однак рішення по заяві не було прийнято. Також зазначає, що судом апеляційної інстанції було проігноровано клопотання про врахування у відповідності до частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) норм права, викладених Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 19.03.2019 у справі № 800/369/17 та Верховним Судом у складі Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2019 у справі № 807/178/18.
Позиція інших учасників справи
Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів попередніх інстанцій.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30.01.2020 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 04.11.2019 і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.12.2019.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 23.02.2021 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
07.06.2019 позивач звернувся до відповідача із запитом на отримання публічної інформації, у якому, посилаючись на норми Закону України "Про доступ до публічної інформації" та Закону України "Про інформацію", просив надати належним чином засвідчені копії наказів (протоколів) та наступну інформацію:
1. Кількість, перелік військовослужбовців, та осіб звільнених з військової служби, яким (у відповідності до п. 1.11 наказу Міністра оборони України № 737 від 30.11.2011, ст. 37, 42, 43 Житлового кодексу України, п. 37, 38 Правил обліку громадян, які потребують покращення житлових умов), було прийнято рішення житловою комісією військової частини А0796, для зняття статусу службових квартир за 2017, 2018 рік, або вказати про відсутність даних рішень житлової комісії військової частини А0796;
2. Копії витягів з протоколів засідань житлової комісії військової частини А0796 для зняття статусу службових квартир за 2017, 2018 рік, військовослужбовцям, та особам звільненим з військової служби, або вказати про відсутність даних рішень житлової комісії військової частини А0796;
3. Копії витягів з протоколів засідань житлової комісії військової частини А0796 для зняття статусу службових квартир за 2017, 2018 рік, військовослужбовців, та осіб звільнених з військової служби, які визначені в протоколі засідання комісії з контролю за розподілом житла в гарнізонах ЗС України № 828 від 29.12.2017, або вказати про відсутність даних рішень житлової комісії військової частини А0796;
4. Копії витягів з протоколів засідань житлової комісії Рівненського гарнізону, щодо надання дозволу військовослужбовцям, та особам звільненим з військової служби для зняття статусу службових квартир за 2017, 2018 рік, або вказати про відсутність даних рішень житлової комісії Рівненського гарнізону;
5. Копії витягів з протоколів засідань житлової комісії Рівненського гарнізону, щодо надання дозволу військовослужбовцям, та особам звільненим з військової служби для зняття статусу службових квартир, які визначені в протоколі засідання комісії з контролю за розподілом житла в гарнізонах ЗС України № 828 від 29.12.2017, або вказати про відсутність даних рішень житлової комісії Рівненського гарнізону;
6. Інформацію, відносно військовослужбовців та осіб які звільнені у запас (відставку), та перебувають на обліку при військовій частині А0796, які отримали постійне житло, шляхом виключення з числа службового за 2017, 2018 рік;
7. Копію витягу з наказу командувача військ ОК "Захід" (по стройовій частині) про те, що полковник ОСОБА_2 прибув у 2016 році для подальшого проходження військової служби з Рівненського обласного військового комісаріату, та прийняв посаду в управлінні ОК "Захід", або вказати про відсутність даного наказу;
8. Дата № спільної Директиви Міністерства оборони України та Генерального штабу ЗС України, згідно якої у 2016 році внесено зміни в штат управління територіальної оборони управління ОК "Захід", та відповідно з 11 осіб згідно штату управління територіальної оборони управління ОК "Захід" відбулося збільшення на 19 осіб, або вказати про відсутність;
9. Копію витягу з наказу командувача військ ОК "Захід" про те, що полковник ОСОБА_2 вибув в зону АТО у листопаді 2016 року, або вказати про відсутність даного наказу;
10. Копію витягу з наказу командувача військ ОК "Захід", на військовослужбовця, який тимчасово виконував обов`язки заступника начальника відділу напрямків УТрО, на час вибуття полковника ОСОБА_2 в зону АТО у листопаді 2016 року, або вказати про відсутність даного наказу;
11. Копію витягу з наказу командувача військ ОК "Захід", на військовослужбовця, який тимчасово виконував обов`язки заступника начальника відділу напрямків УТрО до повернення полковника ОСОБА_2 із зони АТО та відповідно приступив за виконанням обов`язків за своєю штатною посадою, або вказати про відсутність даного наказу;
12. Розмір нарахованої ОСОБА_1 матеріальної допомоги для вирішення соціально- побутових питань за 2017 рік, при цьому прошу зазначити скільки буде перераховано на картковий рахунок після відрахувань з даної допомоги, так зокрема: військовий збір - сума, ПДФО - сума, ЄСВ - сума, тощо, загальне відрахування з матеріальної допомоги, та що буде компенсовано наприклад ПДФО, тощо.
Листом від 21.06.2018 № 501/2135 позивачу надано відповідь на пункти 1-6, 12 запиту на отримання публічної інформації від 07.06.2019. Щодо запитуваної позивачем інформації у пунктах 7-11, у листі відповідач повідомив позивача, що чинним законодавством заборонено поширення інформації про особу без її згоди, кожному забезпечується вільний доступ до інформації, яка стосується його особисто. Таким чином, відповідач вказав позивачу на те, що запитувану ним інформацію щодо інших осіб надати немає можливості у зв`язку з обмеженнями, встановленими чинним законодавством України.
Позивач вважає, що відповідачем надано не в повному обсязі відповідь на запит на отримання публічної інформації від 07.06.2019, а також порушено встановлений Законом України "Про доступ до публічної інформації" 5-денний строк надання відповіді на запит на інформацію, що зумовило звернення позивача до суду з даним позовом.
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги
08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.
Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частинами першою та другою статті 7 Закону України від 02.10.1992 № 2657-XII "Про інформацію" (далі - Закон № 2657-XII) передбачено, що право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.
Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (стаття 34 Конституції України).
Кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб (стаття 5 Закону № 2657-XII).
Відповідно до статті 1 Закону України від 13.01.2011 № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє (пункти 1 та 2 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI). Доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом надання інформації за запитами на інформацію (пункт 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI).
Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI).
Відповідно до частини четвертої статті 13 Закону № 2939-VI усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.
Кожна особа має право знати у період збирання інформації, але до початку її використання, які відомості про неї та з якою метою збираються, як, ким і з якою метою вони використовуються, передаються чи поширюються, крім випадків, встановлених законом (пункт 1 частини першої статті 10 Закону № 2939-VI). Оскільки Закон № 2939-VI гарантує відповідне право кожній особі, то його реалізація не залежить від того, чи така особа є приватною, чи перебуває на публічній службі.
Право на інформацію може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (частина друга статті 6 Закону № 2657-XII).
Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств (пункт 1 статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція)). Здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду (пункт 2 статті 10 Конвенції).