ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 10 лютого 2021 року
в адміністративній справі № 9901/416/19 (провадження № 11-338заі20) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія)про визнання протиправним та скасування рішення в частині, визнання завершеною процедури кваліфікаційного оцінювання
Короткий виклад історії справи
5 серпня 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просила:
- визнати протиправним і скасувати рішення Комісії від 4 липня 2019 року № 573/ко-19 у частині абзацу третього резолютивної частини рішення щодо визначення порядку набрання чинності цим рішенням;
- визнати завершеною процедуру кваліфікаційного оцінювання щодо неї як судді Господарського суду міста Києва на відповідність займаній посаді, яке було призначено рішенням ВККСвід 1 лютого 2018 року № 8/зп-18.
На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що положення підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту ВККС, затвердженого рішенням Комісії від 13 жовтня 2016 № 81/зп-16 (далі - Регламент), містять імперативний припис щодо недотримання Громадською радою доброчесності (далі - ГРД) строків подання висновку про невідповідність судді критеріям доброчесності та професійної етики.
На підставі частини п`ятої статті 83 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) та підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту поданий висновок ГРД не міг впливати на порядок набрання чинності рішенням ВККС про відповідність судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 займаній посаді.
На думку позивачки, проведення співбесіди, призначене Комісією на 4 липня 2019 року в межах кваліфікаційного оцінювання її на відповідність займаній посаді, за своєю правовою суттю є продовженням співбесіди, яка розпочалась 12 липня 2018 року та під час якої було оголошено перерву. Водночас вважає, що зміна колегії ВККС з проведення співбесіди та у зв`язку із цим проведення співбесіди спочатку не змінює строків подання висновків ГРД.
Відтак зазначає, що висновок ГРД про невідповідність ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, який надійшов на електронну пошту Комісії 3 липня 2019 року о 23 годині 35 хвилин, не підлягав прийняттю ВККС до розгляду та не міг жодним чином вплинути на порядок набрання чинності рішенням ВККС від 4 липня 2019 року про її відповідність займаній посаді.
Крім того, позивачка зауважує, що висновок ГРД від 3 липня 2019 року їй на електронну адресу не надходив, а був вручений лише у день проведення співбесіди - 4 липня 2019 року.
На думку ОСОБА_1 , Комісією порушено принципи правової визначеності, належного врядування та передбачуваності дій державного органу, оскільки відповідач не дотримався визначеного у Регламенті порядку проведення кваліфікаційного оцінювання та засобів установлення результатів оцінювання, прийнявши до розгляду висновок ГРД, поданий з порушенням строку, внаслідок чого рішення Комісії від 4 липня 2019 року № 573/ко-19 у частині прийняття до розгляду висновку ГРД та визначення порядку набрання таким рішення чинності є невмотивованим.
Крім того, позивачка вважає, що порядок, установлений щодо прийняття рішень ВККС у разі наявності негативного висновку ГРД, стосується виключно кваліфікаційного оцінювання, яке проводиться для підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді (проведення конкурсу на зайняття вакантної посади та у випадку дисциплінарного стягнення) та за результатами якого ухвалюється рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.
Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 вересня 2020 року ОСОБА_1 відмовлено в задоволенні позову.
Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 23 травня 2013 року № 302/2013 «Про призначення суддів» ОСОБА_1 призначено на посаду судді Господарського суду Луганської області строком на п`ять років.
Указом Президента України від 6 вересня 2013 року № 503/2013 «Про переведення суддів» позивачку в межах п`ятирічного строку переведено на роботу на посаду судді Господарського суду міста Києва.
Рішенням від 1 лютого 2018 року № 8/зп-18 ВККС призначила кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема і судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1
12 липня 2018 року в межах кваліфікаційного оцінювання було розпочато співбесіду із суддею ОСОБА_1 , однак оголошено перерву для додаткового дослідження інформації про перетини державного кордону, про витрати на утримання майна тощо.
2 липня 2019 року на офіційному сайті ВККС опубліковано оголошення про призначення співбесіди за результатами дослідження досьє ОСОБА_1 на 4 липня 2019 року.
3 липня 2019 року о 23 годині 35 хвилин на електронну адресу ВККС надійшов висновок ГРД про невідповідність судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, затверджений ГРД 3 липня 2019 року.
4 липня 2019 року співбесіду із суддею ОСОБА_1 було проведено спочатку, оскільки відбулася зміна складу колегії ВККС.
Відповідно до витягу з протоколу № 294 засідання ВККС у складі колегії від 4 липня 2019 року затверджено порядок денний проведення співбесіди за результатами дослідження досьє суддів у межах кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема ОСОБА_1
4 липня 2019 року на засіданні ВККС ОСОБА_1. роз`яснено її права та обов`язки, передбачені Регламентом ВККС, з`ясовано наявність у неї відводів членам Комісії, повідомлено про неявку представника ГРД на засідання Комісії.
Під час зазначеної співбесіди ОСОБА_1 звернулась до Комісії з клопотанням про залишення висновку ГРД про її невідповідність критеріям доброчесності та професійної етики без розгляду у зв`язку з тим, що такий надійшов з порушенням норм Регламенту.
Колегія ВККС, порадившись на місці, протокольним рішенням ухвалила: «Відмовити у задоволенні клопотання щодо залишення без розгляду висновку Громадської ради доброчесності про невідповідність судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики».
Водночас член ВККС Заріцька А. О. доповіла про результати дослідження досьє судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 та зазначила, що до Комісії надійшов висновок ГРД, який врахований як інформація.
Рішенням від 4 липня 2019 року № 573/ко-19 ВККС вирішила:
- визначити, що суддя Господарського районного суду міста Києва ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 740,375 бала;
- визнати суддю Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 такою, що відповідає займаній посаді.
У резолютивній частині цього рішення ВККС зазначила, що воно набирає чинності відповідно до підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу IV Регламенту.
Судом встановлено, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення допущено описку, а саме вказано, що рішення набирає чинності відповідно до підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу IVРегламенту замість підпункту 4.10.5 пункту 4.10 зазначеного розділу.
Відмовляючи ОСОБА_1 у задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що чинним законодавством не передбачено обов`язку ГРД скеровувати відповідний висновок особі, якої він стосується, а також не передбачено обов`язку судді надавати контактні дані для ГРД, за допомогою яких така могла б установити зв`язок з відповідною особою та отримати від неї пояснення, у ГРД відсутні повноваження на отримання контактних даних, що унеможливлює налагодження зв`язку ГРД з такою особою та, відповідно, її ознайомлення з висновком/інформацією.
Суд першої інстанції, посилаючись на висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 25 червня 2019 року у справі № 9901/460/18, зазначив, що законодавством не передбачено право ВККС приймати рішення про залишення без розгляду інформації або висновку, які були надані ГРД, як і не передбачено право не досліджувати відповідні документи.
Водночас суд виснував, що положення частини першої статті 88 Закону № 1402-VIII застосовуються у випадку наявності висновку ГРД про невідповідність судді критеріям професійної етики та доброчесності незалежно від дотримання ГРД строків подачі висновку до ВККС.
У підсумку суд дійшов висновку про те, що, враховуючи надання ГРД висновку про невідповідність судді ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності, Комісія правомірно винесла питання щодо підтримки прийнятого нею рішення про відповідність судді займаній посаді на розгляд Комісії у пленарному складі, відтак вважає, що відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
В апеляційній скарзі на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 вересня 2020 року ОСОБА_1 зазначає, що воно прийняте з неправильним застосуванням норм матеріального права, що, зокрема, полягає у неправильному тлумаченні закону та застосуванні закону, який не підлягав застосуванню до правовідносин, у яких виник спір.
Скаржниця зазначає, що в Комісії у пленарному складі відсутні повноваження брати участь у вирішенні питання щодо відповідності займаній посаді судді, оскільки відповідно до пункту 20 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1402-VIIIвідповідність займаній посаді судді оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом.
ОСОБА_1 вважає, що визначена у статтях 83-88 Закону № 1402-VIII процедура підлягає застосуванню виключно до кваліфікаційного оцінювання щодо здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді, оскільки у законодавстві відсутнє правове регулювання щодо наслідків невизнання пленарним складом ВККС рішення колегії Комісії про відповідність судді займаній посаді.
Зокрема, скаржниця, посилаючись на Закон України від 4 червня 2020 року «Про внесення змін до закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо відрядження суддів та врегулювання інших питань забезпечення і функціонування системи правосуддя в період відсутності повноважного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» та на науково-правовий висновок, підготовлений на адвокатський запит, вважає, що оцінювання судді займаній посаді проводиться виключно колегіями ВККС, а не у складі палат чи пленарному складі.
Крім того, ОСОБА_1 зазначає про те, що сама «наявність» висновку ГРД не може розумітись у буквальному тлумаченні як існування у матеріальній формі, а повинна тлумачитись виключно як подання відповідного документа до Комісії у порядку та строки, передбачені Законом № 1402-VIII та Регламентом, та, відповідно, прийняття його ВККС з дотриманням порядку і процедур, встановлених цим Регламентом, тобто така відповідність повинна мати юридичний характер. Водночас скаржниця зауважує, що якщо строк реалізації ГРД права на подання висновку закінчився, то, відповідно, таке право припинилось і не може виникати знову з формальних організаційних підстав роботи Комісії.
На переконання позивачки, обов`язок Комісії щодо долучення до суддівського досьє висновку ГРД не може змінювати правовий статус такого висновку та форми дій/повноваження ВККС у разі порушення строків його подання.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 10 лютого 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 вересня 2020 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду проаналізувала положення підпункту 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України,статей 83, 85, 87, 88, пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення»Закону № 1402-VIII, пункту 4.10 розділу ІVРегламенту та констатувала, що оцінювання судді за критеріями «компетентність», «професійна етика», «доброчесність» віднесено до виключних повноважень Комісії, яка з підстав та в порядку, передбачених статтею 88 Закону № 1402-VІІІ, ухвалює кінцеве та остаточне рішення про підтвердження або непідтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді. У випадку якщо ГРД у висновку встановила, що суддя не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, ВККС може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що якщо виходити з положень Закону № 1402-VІІІ, які регламентують процедуру кваліфікаційного оцінювання, та окремо з положень частини першої статті 88 цього Закону в поєднанні з положеннями пункту 4.10, зокрема його підпункту 4.10.1 розділу ІVРегламенту, то можна підсумувати, що колегія ВККС може вчиняти низку дій та рішень для досягнення мети кваліфікаційного оцінювання судді. Саме колегія ВККС наділена повноваженнями констатувати - підтвердив чи не підтвердив суддя здатність здійснювати повноваження у відповідному суді. У процесі кваліфікаційного оцінювання колегія Комісії вправі визначати - впливає чи не впливає висновок ГРД або інформація цієї ради на результат оцінювання, за умови, що висновок ГРД поданий таким чином, що і суддя, і Комісія мали достатньо часу ознайомитися з ним й відповідним чином відреагувати на нього. У рамках цієї процедури колегія ВККС може ухвалити рішення не розглядати висновок чи інформацію ГРД, якщо вони подані, приміром, поза строком, встановленим підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту.
За висновками Великої Палати Верховного Суду навіть за умови, коли висновок ГРД потрапив у поле зору колегії ВККС незадовго до початку проведення співбесіди із суддею та з порушенням строків його подання, що зумовило ухвалення рішення про залишення висновку ГРД без розгляду, в розумінні положень абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ це не означає, що колегія ВККС набуває можливості оцінювати, аналізувати та визначати юридичну природу цього документа, вирішувати, чи відповідає він вимогам щодо форми та змісту, встановленим законом, чи є він тією причиною (детермінантою), що зобов`язує (спонукає) колегію ВККС до ухвалення рішення стосовно суті висновку ГРД.
На переконання більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, із законодавчого визначення абзацу другого частини першої цієї статті випливає, що якщо у процесі кваліфікаційного оцінювання з`являється таке правове явище чи обставина, як висновок ГРД, то тоді закон імперативно й безальтернативно визначає, коли рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному судді набирає сили остаточного, а також хто, яким чином і якою кількістю голосів має підтримати таке рішення. Із цього законодавчого формулювання висновується, що саме ВККС у пленарному складі на своєму засіданні може оцінити слушність висновку ГРД і дати відповідь на інші питання, пов`язані із цим висновком, серед іншого й на ті, що стосуються не тільки змісту (суті), але й щодо його дійсності, достовірності, об`єктивності, правдивості, дотримання форми, строку та порядку затвердження і подання.
Гіпотеза норми абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ через запровадження умови про наявність висновку ГРД щодо невідповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності передбачає диспозицію у виді подолання висновку ГРД одинадцятьма голосами членів ВККС на пленарному засіданні цього органу, яка не встановлює жодних додаткових, особливих чи конкретних умов, яким має відповідати висновок ГРД як за змістом, так і за формою, строком чи порядком його подання. Інакше кажучи, необхідність підтвердження рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному суді цей Закон пов`язує із самим тільки фактом негативного висновку ГРД, який у часі був поданий до моменту ухвалення колегією ВККС позитивного для судді рішення.
Велика Палата Верховного Суду вказала на те, що колегія ВККС, коли ухвалює рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки рішення про підтвердження суддею здатності здійснювати повноваження у відповідному суді, не здійснює своїх дискреційних повноважень, а чітко слідує вимогам закону.
В аспекті викладеного Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками суду першої інстанції про те, що оскаржуване рішення Комісія прийняла у спосіб, на підставі та в межах повноважень, що визначені Конституцією та законами України, а також з дотриманням права особи на участь у процесі прийняття рішення; висновки суду ґрунтуються на повному, всебічному й об`єктивному дослідженні фактичних обставин справи й правильному застосуванні норм