ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 640/8451/20
адміністративне провадження № К/9901/2517/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/8451/20
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 серпня 2020 року (головуючий суддя Шейко Т.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року (колегія суддів: головуючий суддя Аліменко В.О., судді Безименна Н.В., Кучма А.Ю.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернулася до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, у якому просила:
1.1. стягнути з Офісу Генерального прокурора на її користь вихідну допомогу при звільненні в сумі 39679,71 грн та матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань за 2019 рік в сумі 39679,71 грн, а всього 79359,42 грн.
1.2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що вона є звільненою з Генеральної прокуратури України наказом №1239 ц від 28 жовтня 2019 року з 29 жовтня 2019 року на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Вказує, що Законом України "Про прокуратуру" не врегульовано питання виплати вихідної допомоги у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Натомість Кодекс законів про працю України встановлює обов`язок роботодавця виплатити працівнику вихідну допомогу у розмірі не менше середнього місячного заробітку, якщо працівника звільнено у разі змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників. Тому позивач вважає, що до спірних правовідносин підлягає застосуванню трудове законодавство.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва 27 серпня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.
2.1. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відсутність норми про виплату вихідної допомоги при звільненні прокурорів за пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII) не свідчить про прогалину закону щодо конкретного виду правовідносин, а враховуючи те, що позивача звільнено з підстав та у порядку, передбачених Законом №1697-VII, яким не передбачено виплату вихідної допомоги при звільненні, позивач не набула права на її отримання.
ІІІ. Касаційне оскарження
3. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернулася з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов повністю.
3.1. Підставою звернення з касаційною скаргою відповідач зазначив пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).
3.2. На обґрунтування підстави оскарження зазначає про висловлений Верховним Судом України у постанові від 17.02.2015 (справа №21-8а15) та Верховним Судом у постановах від 31.01.2018 (справа №803/31/16), від 30.07.2019 (справа №804/406/16), від 08.08.2019 року (справа №813/150/16) висновок про те, що за загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі.
3.3. Скаржник вказує, що Законом України "Про прокуратуру" не врегульовано питання виплати вихідної допомоги при звільненні прокурорів у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури або в разі скорочення кількості прокурорів органів прокуратури. Водночас частиною другою статті 85 цього Закону передбачено, що питання матеріально-побутового забезпечення та соціального захисту працівників органів прокуратури, не врегульовані цим законом, визначаються Законом України "Про державну службу" та іншими законодавчими актами. Оскільки це питання на час виникнення спірних правовідносин також не було врегульоване Законом України "Про державну службу", позивач вважає наявними підстави для застосування статті 44 КЗпП України.
3.4. Зазначає про неврахування судами висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 23.12.2020 року (справа №560/3971/19) щодо наявності у неї права на отримання допомоги при звільненні.
3.5. Крім цього, вказує на помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні вимоги її позову про стягнення матеріальної допомоги на вирішення соціально-побутових питань, оскільки під час відпустки у жовтні 2019 року ця допомога їй не виплачувалась. Вважає, що вказане свідчить про наявність у неї права на її отримання, а суди безпідставно проігнорували приписи постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників прокуратури".
4. Відповідач подав відзив на вказану касаційну скаргу, за змістом якого висловив незгоду з викладеними в скарзі доводами та повідомив свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення позову, просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
5. Крім іншого зазначив, що вихідна допомога виплачується з метою матеріальної підтримки особи, яка втрачає роботу та стабільний заробіток не за власним рішенням і настання таких подій може бути для неї неочікуваним та незапланованим. Натомість ОСОБА_1 звільнено у зв`язку з неподанням нею заяви встановленої форми та про намір пройти атестацію. Тобто, юридичним фактом, що зумовив її звільнення, є не реалізація нею свого права щодо звернення з такою заявою. Цей факт є наслідком вільного волевиявлення позивача і результатом прийнятого ним рішення, тому є відмінним від тих юридичних фактів (підстав), з якими стаття 44 КЗпП України пов`язує виплату вихідної допомоги.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
6. ОСОБА_1 працювала в органах прокуратури.
7. Наказом Генерального прокурора України від 28 жовтня 2019 року №1239ц ОСОБА_1 звільнена з посади прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням і підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 29 жовтня 2019 року.
8. Цим же наказом доручено Департаменту планово-фінансової діяльності, бухгалтерського обліку та звітності Генеральної прокуратури України провести остаточний розрахунок та виплатити усі належні ОСОБА_1 виплати при звільненні.
9. Офіс Генерального прокурора у відповідь на запит позивача від 16 березня 2020 року про надання інформації з питань отримання вихідної допомоги при звільненні, матеріальної допомоги та розрахункових листів, листом від 20 березня 2020 року повідомив, що відповідно до Закону України "Про прокуратуру" у разі звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 цього Закону не передбачена виплата вихідної допомоги. Інформація, зокрема щодо виплаченої матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, міститься у розрахункових листах, які надані позивачу на запит.
10. Не погоджуючись із позицією відповідача з приводу невиплати вихідної допомоги при звільненні та ознайомившись із розрахунковими листами, за наявною інформацією в яких позивач вважає, що їй не виплачено допомогу за 2019 рік, вважаючи своє право порушеним, звернулась до суду із цим позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
11. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
13. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
14. Законом України "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697) забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
15. Статтею 4 Закону № 1697-VII встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
16. Статтею 51 Закону № 1697-VII передбачено загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді.
17. Відповідно до пункту 9 частини першої даної статті прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
18. Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" статтю 51 Закону № 1697-VII доповнено частиною п`ятою, відповідно до якої на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.
19. Порядок виплати вихідної допомоги у разі звільнення унормовано статтею 44 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
VI. Позиція Верховного Суду
20. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
21. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
22. Підставою звернення з касаційною скаргою зазначено пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).
23. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв?язку із не виплатою позивачу вихідної допомоги при звільненні з органів прокуратури у листопаді 2019 року, а такою у зв`язку із невиплатою їй матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань.
24. Щодо правомірності дій відповідача по невиплаті вихідної допомоги при звільненні позивача Верховний Суд зазначає таке.
25. Законом № 1697-VII не врегульовано питання виплати вихідної допомоги при звільненні прокурорів у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
26. Нормою, що регулює порядок виплати вихідної допомоги у разі звільнення, є стаття 44 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
27. Конституційний Суд України у Рішенні від 7 травня 2002 року № 8-рп/2002 зазначав, що Конституція України гарантує кожному судовий захист його прав у межах конституційного, цивільного, господарського, адміністративного і кримінального судочинства України. Норми, що передбачають вирішення спорів, зокрема про поновлення порушеного права, не можуть суперечити принципу рівності усіх перед законом та судом і у зв`язку з цим обмежувати право на судовий захист. Правове регулювання Конституцією України та спеціальними законами України спеціального статусу посадових осіб не означає, що на них не можуть не поширюватися положення інших законів щодо відносин, не врегульованих спеціальними законами.
28. Відповідно до правового висновку Верховного Суду України, викладеної у постанові від 17 лютого 2015 року у справі № 21-8а15, за загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі.
29. Аналогічні правові висновки неодноразово висловлені Верховним Судом, зокрема, у постановах від 31 січня 2018 року у справі № 803/31/16, від 30 липня 2019 року у справі № 804/406/16, від 8 серпня 2019 року у справі № 813/150/16.
30. КЗпП України регулює трудові відносини всіх працівників, сприяючи зростанню продуктивності праці, поліпшенню якості роботи, підвищенню ефективності суспільного виробництва і піднесенню на цій основі матеріального і культурного рівня життя трудящих, зміцненню трудової дисципліни і поступовому перетворенню праці на благо суспільства в першу життєву потребу кожної працездатної людини (стаття 1 Кодексу).
31. Статтею 40 КЗпП України встановлено що трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку, зокрема, змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників (пункт 1 частини першої вказаної статті).
32. Відповідно до частини четвертої статті 40 КЗпП України особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частини першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
33. Згідно із статтею 44 КЗпП України при припиненні трудового договору з підстав, зазначених у пункті 6 статті 36 та пунктах 1, 2 і 6 статті 40 цього Кодексу, працівникові виплачується вихідна допомога у розмірі не менше середнього місячного заробітку; у разі призову або вступу на військову службу, направлення на альтернативну (невійськову) службу (пункт 3 статті 36) - у розмірі двох мінімальних заробітних плат; внаслідок порушення власником або уповноваженим ним органом законодавства про працю, колективного чи трудового договору (статті 38 і 39) - у розмірі, передбаченому колективним договором, але не менше тримісячного середнього заробітку; у разі припинення трудового договору з підстав, зазначених у пункті 5 частини першої статті 41, - у розмірі не менше ніж шестимісячний середній заробіток.
34. Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" внесено зміни також і до КЗпП України, а саме: статтю 32 доповнено частиною п`ятою такого змісту: "Переведення прокурорів відбувається з урахуванням особливостей, визначених законом, що регулює їхній статус"; статтю 40 доповнено частиною п`ятою такого змісту: "Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус"; частину дев`яту статті 252 після слів "дисциплінарної відповідальності та звільнення" доповнено словами і цифрами "а також положення частин другої і третьої статті 49-4 цього Кодексу".