ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 522/8120/16-а
адміністративне провадження № К/9901/43418/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Громадської організації "Захистимо Одесу разом" на постанову Приморського районного суду м. Одеси від 29.06.2017 (головуючий суддя: Кравчук Т.С.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.10.2017 (головуючий суддя: Ступакова І.Г., судді: Бітов А.І., Лук`янчук О.В.) у справі №522/8120/16-а за позовом Громадської організації "Захистимо Одесу разом" до Одеської міської ради, третя особа: Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У травні 2015 року Громадська організація "Захистимо Одесу разом" (далі - ГО "Захистимо Одесу разом" або позивач) звернулася до суду з позовом до Одеської міської ради (відповідач), третя особа: Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради (далі - третя особа), в якому просила визнати протиправним і скасувати рішення Одеської міської ради №28-VII від 16.12.2015 "Про затвердження детального плану території у межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-Адмірала Азарова у місті Одесі".
Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 29.06.2017, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.10.2017, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, ГО "Захистимо Одесу разом" подала касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення норм права просить суд скасувати рішення судів попередніх інстанцій, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21.11.2017 відкрито касаційне провадження у цій справі.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У березні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 24.02.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Відповідач подав письмові заперечення на касаційну скаргу.
Третя особа правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалася.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 16.12.2015 Одеською міською радою прийнято рішення №28-VII "Про затвердження детального плану території у межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-Адмірала Азарова у місті Одесі", яким було вирішено:
- затвердити детальний план території у межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-адмірала Азарова у м. Одесі;
- Управлінню архітектури та містобудування Одеської міської ради, Департаменту інформації та зав`язків з громадськістю Одеської міської ради протягом встановленого законом строку забезпечити оприлюднення матеріалів даної містобудівної документації та цього рішення у відповідних засобах масової інформації;
- Приморській районній адміністрації Одеської міської ради забезпечити розміщення матеріалів зазначеного детального плану території у загальнодоступному місці приміщення районної адміністрації; контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну комісію Одеської міської ради з планування забудови територій, міського дизайну та архітектури;
- контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну комісію Одеської міської ради з планування забудови територій, міського дизайну та архітектури.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач вказав на те, що оскаржуване рішення затверджено із низкою порушень вимог Законів України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про планування та забудову територій", "Про держаний контроль за охороною земель", "Про охорону культурної спадщини", "Про доступ до публічної інформації", а також норм Водного кодексу України.
Обґрунтовуючи порушене право спірними правовідносинами, позивач вказав на те, що основним напрямом його діяльності є виявлення, формування та визначення шляхів вирішення проблем незаконної забудови прибережної зони та історичного центру, збереження пам`яток архітектури та культури Одеси. Крім того, позивач наголосив на тому, що членами організації, зокрема, є особи, які проживають в межах території забудови.
Відповідач у поданих запереченнях на позов стверджує, що оскаржуване рішення прийнято у спосіб та у межах визначених повноважень із суворим дотриманням процедури його прийняття.
Третя особа також заперечує проти позову з підстав відповідності оскаржуваного рішення вимогам законодавства.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, оскаржуване рішення прийняте у межах повноважень міської ради та відповідає вимогам чинного законодавства.
В спростування доводів позивача про невідповідність затвердженого детального плану території вимогам Закону України "Про охорону культурної спадщини", ВК України та ЗК України, суд апеляційної інстанції встановив, що такий було погоджено із ГУДСНС в Одеській області, ГУ державної санітарно-епідеміологічної служби, ГУ Держземагенства в Одеській області, Департаментом екології та природних ресурсів, Управлінням з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради.
Також, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірними правовідносинами не порушуються права, інтереси та свободи позивача.
Додатково суд апеляційної інстанції зазначив, що оголошення про громадське обговорення по детальному плану території у межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-Адмірала Азарова у м. Одесі було розміщено в газеті "Одесский вестник" (випуск №30 від 08 серпня 2015 року) та офіційному сайті міста Одеси. Проте, позивач не надав суду доказів його звернення із зауваженнями та/або пропозиціями щодо детального плану території у межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-Адмірала Азарова у м. Одесі, представленого для обговорення чи доказів того, що його зауваження та/або пропозиції щодо вказаного проекту не розглянуті та/або не враховані, що в свою чергу додатково свідчить про відсутність факту порушення прав та інтересів позивача.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтованим тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Насамперед, в спростування висновків судів попередніх інстанцій щодо відсутності порушених прав позивача у спірних правовідносинах, останній вказав на те, що з даним позовом звернувся не у власних інтересах, а на захист порушених прав членів громадської організації. По суті спірних правовідносин скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій взагалі не надали правової оцінки доводам ГО "Захистимо Одесу разом", викладеним у позовній заяві з посиланням на норми права, які були проігноровані відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення. Зокрема, рішення судів не містять висновків щодо аргументів позивача про: 1) численні порушення при організації та проведенні громадських слухань; 2) невідповідність проекту детального плану території (далі - ДПТ) Генерального плану міста Одеси; 3) відсутність погоджень усіх органів виконавчої влади (Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря, Міністерством культури України, Управлінням охорони культурної спадщини Одеської РДА). Також скаржник стверджує, що ДПТ) не відповідає вимогам ДБН, які є обов`язковими для врахування органами місцевого самоуправління. Крім того, за позицією скаржника, при розробленні ДПТ відповідачем не враховано те, що на спірній території знаходяться пам`ятки культурної спадщини, а також територія, яка охоплюється проектом знаходиться у двокілометровій захисній смузі Чорного моря і входить в водоохоронну зону, а отже на неї поширюються обмеження щодо забудови, встановлені статтею 90 ВК України.
Відповідач проти позову заперечує з тих підстав, що оскаржуване рішення прийняте на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Стверджує, що у спірних правовідносинах відсутнє порушене право позивача.
VI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до статті 12 Закон України від 16.11.1992 №2780-XII "Про основи містобудування" (далі - Закон №2780-XII) до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №3038-VI).
Відповідно до пунктів 2, 3, 7, 8 частини першої статті 1 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;
детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;
містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій;
містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Згідно із статтею 8 Закону №3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.
Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
Згідно приписів частини першої статті 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Статтею 19 цього Закону визначено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.
Детальний план території визначає:
1) принципи планувально-просторової організації забудови;
2) червоні лінії та лінії регулювання забудови;
3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами;
4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території;
5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування;
6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови;
7) черговість та обсяги інженерної підготовки території;
8) систему інженерних мереж;
9) порядок організації транспортного і пішохідного руху;
10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі;
11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).
Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.
Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Матеріали детального плану території не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів детального плану території забезпечується відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.
Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.
Згідно із пунктом 4.8 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290, детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту, а якщо територія розташована за межами населеного пункту, відповідно до схеми планування території району (в разі відсутності адміністративного району - відповідно до схеми планування території Автономної Республіки Крим, області).
Відповідно до статті 21 Закону №3038-VI громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.
Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.
Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити:
1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками;
2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості;
3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення);
4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію;
5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.
Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань.
Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України.
Механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій врегульовано Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 (далі - Порядок №555).
Аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку, що детальний план території є видом містобудівної документації, який розробляються на підставі генерального плану території. Детальний план території розробляється на підставі плану зонування та не може йому суперечити. Детальний план території визначає планувальну організацію і розвиток частини території в перспективі. Детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію (структуру) і розвиток частини території міста. Розроблені детальні плани територій підлягають громадським слуханням. Затвердження на місцевому рівні детальних планів територій, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.
Позивач стверджує, що громадські слухання, які відбулися 10.08.2015, проведені із грубим порушенням вимог нормативно-правових актів, носили виключно формальний характер та не були направлені на прийняття результативних рішень.