Постанова суду № 826/3266/16 від 23.02.2021 про визнання протиправними та скасування рішень

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 лютого 2021 року

м. Київ

справа № 826/3266/16

адміністративне провадження № К/9901/31260/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

за участю:

секретаря судового засідання - Глущенка Д.В.,

представників позивачів - Силіної Т.В., Невмержицької І.М.,

представника третьої особи СБУ - Ярка О.Ю.,

представника третьої особи ТОВ "Домобудівна компанія №7" - Колток О.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу представника Товариства з обмеженою відповідальністю "Домобудівна компанія №7" - адвоката Противня Сергія Леонідовича на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2019 у справі №826/3266/16 за адміністративним позовом Громадської організації "Спілка Порятунку Голосіїва", ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України, треті особи: Служба безпеки України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Домобудівна компанія № 7" про визнання протиправними та скасування рішень, -

ВСТАНОВИВ:

У лютому 2016 року, Громадська організація "Спілка Порятунку Голосіїва", ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України, треті особи: Служба безпеки України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Домобудівна компанія № 7", в якому, з урахуванням уточнень, просили: визнати протиправним та скасувати рішення секції "Житлового будівництва, промислової та інженерно-транспортної забудови, будівельних матеріалів і виробів" Науково-технічної ради Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 13.08.2015, оформлене протоколом № 4; визнати протиправним та скасувати остаточне рішення щодо погодження обґрунтованих відхилень від діючих державних будівельних норм у проектній документації, оформленого листом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 25.08.2015 № 7/14-10123 за підписом заступника міністра Абрамовського Р.Р.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржувані рішення прийнято з порушенням встановленого Мінрегіоном порядку погодження обґрунтованих відхилень від державних будівельних норм, що забезпечують дотримання встановлених вимог безпеки у спосіб, не передбачений будівельними нормами, а саме: не перевірено повноту та відповідність законодавству документів, поданих разом з заявою про погодження відхилень, не отримано пропозицій базових організацій з науково-технічної діяльності, а також тим, що відхилення від державних будівельних норм призводять до порушення планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, чим порушують охоронювані законом інтереси позивачів.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.05.2019 адміністративний позов задоволено повністю.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2019 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.05.2019 залишено без змін.

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Домобудівна компанія №7" подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

В обґрунтування касаційної скарги скаржник указував на той факт, що суди при винесенні оскаржуваних рішень неповно з`ясували обставини справи, невірно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права, у зв`язку з чим дійшли висновків, що суперечать дійсним обставинам справи.

Зазначив, що забудовником подавався достатній комплект документів для погодження обґрунтованих відхилень від норм ДБН із зазначенням належних компенсаційних заходів, розглянутий у встановлений спосіб суб`єктом нормування у будівництві, чим дотримано встановлений порядок.

Відповідач у своєму відзиві наголосив, що діяв виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним на час правовідносин законодавством, відтак спірні рішення не підлягають скасуванню.

Ухвалою Верховного Суду від 15.11.2019 відкрито провадження у вказаній справі.

Ухвалою від 22.10.2020 справу призначено до розгляду в судовому засіданні.

Заслухавши суддю-доповідача, учасників касаційного провадження, колегія суддів прийшла до наступних висновків.

Як установлено судами та вбачається з матеріалів справи, Товариство з обмеженою відповідальністю "Домобудівна компанія № 7" є забудовником комплексної забудови території по АДРЕСА_3 у Голосіївському районі м. Київ, замовником якої є Служба безпеки України.

Під час проектування Товариство з обмеженою відповідальністю "Домобудівна компанія № 7" звернулось до Мінрегіону з заявою від 29.07.2015 № 11261/14 про погодження відхилення від чинних будівельних норм, до якої додано наступні документи: інформацію про основні технічні характеристики об`єкта будівництва; порівняльну таблицю по проектним рішенням для об`єкту, що є обґрунтованими та вимушеними відхиленнями від чинних державних будівельних норм та правил, які мають компенсаційний характер; містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки від 18.12.2012 №16843/0/18-1/009-12.

Зазначене звернення розглянуто 13.08.2015 на засіданні секції "Житлового будівництва, промислової та інженерно-транспортної забудови, будівельних матеріалів і виробів" Науково-технічної ради Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.

Відповідно до витягу з протоколу № 4 вирішено вважати за можливе відхилення від вимог державних будівельних норм у частині:

- вимог пункту 7.50 та таблиці 7.5 ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова сільських та міських поселень" в частині зменшення до 25 метрів відстані від вікон об`єкта до існуючого гаражного кооперативу з кількістю гаражів більше 300;

- вимог пункту 3.7 ДБН 360-92** в частині збільшення щільності населення кварталу з неповним комплексом закладів і підприємств місцевого значення до 1387 чол/га;

- вимог пункту 3.16 ДБН 360-92** в частині зменшення на 20-30% площ прибудинкових майданчиків від нормативної;

- вимог пункту 6.1 ДБН 360-92** в частині зменшення місткості дитячої дошкільної установи на території ділянки до 120 місць та не розташування загальноосвітньої школи;

- вимог пункту 1 таблиці 7.4а ДБН 360-92** в частині зменшення до 132 кількості парко/місць;

- вимог пунктів 5.4 ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення" та пункту 6.48 ДБН В.2.3-15:2007 "Автостоянки і гаражі для легкових автомобілів" в частині сполучення ліфтами паркінгу та житлових поверхів будинку;

- вимог пункту 5.44 ДБН В.1.1-7-2002 "Пожежна безпека об`єктів будівництва" в частині улаштування виходу із сходових кліток типу Н4 до загального коридору з виходом до вестибюлю, що веде назовні;

- вимог пункту 6.47 ДБН В.2.3-15:2007 "Автостоянки і гаражі для легкових автомобілів" в частині улаштування одного виїзду з підземного паркінгу;

- вимог пункту 6.8.1 ДБН Б.2.2-5-2011 "Благоустрій територій" в частині розміщення дитячих майданчиків на покрівлі напівпідземної споруди (спорткомплексу);

- вимог пункту 10.30 ДБН 360-92** в частині зменшення до 1-2 годин тривалості інсоляції житлових приміщень в будинках №№ 5, 6, 8;

- вимог пункту 3.125 ДБН В.2.2-13-2003 "Спортивні та фізкультурно-оздоровчі споруди" та пункту 2.4 ДБН В.2.5-28-2006 "Природне та штучне освітлення" в частині зменшення коефіцієнту природного освітлення (КПО) у медичному та масажному кабінетах;

- вимог пункту 5 Додатку 3.1 (обов`язкового) ДБН 360-92** в частині зменшення до 12 метрів відстані від межі забудови до лісового масиву під час проектування комплексної забудови (будівництво житлових будинків) території на АДРЕСА_3 у Голосіївському районі м. Києва, за умови погодження питання з відповідними уповноваженими компетентними органами та подальшою реалізацією схвалених компенсаційних заходів.

Умови, викладені у рішенні Секції, є обов`язковими до виконання. Без виконання умов Секції, прийняте рішення вважається недійсним.

Листом від 25.08.2015 № 7/14-10123 Мінрегіон, за підписом заступника міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Абрамовського Р.Р., повідомило Товариство з обмеженою відповідальністю "Домобудівна компанія № 7" про погодження відхилень від державних будівельних норм.

Позивачі, не погоджуючись з вказаними рішеннями, вважаючи їх протиправними та такими, що порушують їх права та інтереси, як власників житла у будинках АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2, що оточують місце будівництва, звернулись з відповідним позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодилась колегія суддів апеляційної інстанції, виходив з того, що права позивачів у спірних правовідносинах порушуються, суб`єкт владних повноважень не дотримався встановленої процедури погодження відхилення від чинних будівельних норм, а заявник не запропонував належних компенсаційних заходів для забезпечення дотримання вимог нормальної експлуатації об`єкта будівництва.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За визначенням статті 1 Закону України "Про будівельні норми" № 1704-VI (в редакції, чинній на момент спірних правовідносин) будівельні норми - затверджений суб`єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов`язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Нормування у будівництві - діяльність з розроблення та затвердження будівельних норм для обов`язкового застосування у сфері будівництва, містобудування та архітектури з метою формування безпечного середовища для життя і здоров`я людини.

Державні будівельні норми - нормативний акт, затверджений центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері будівництва.

Відповідно до ст. 2 вказаного Закону, його дія поширюється на суб`єктів господарювання незалежно від форми власності, які провадять будівельну, містобудівну, архітектурну діяльність і забезпечують виготовлення продукції будівельного призначення, а також на органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 5 Закону України "Про будівельні норми" суб`єктами нормування у будівництві є: 1) центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері будівництва; 2) міністерства, до повноважень яких належать питання з нормування у будівництві.

До повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері будівництва, у сфері нормування у будівництві належать: 1) забезпечення формування державної політики у сфері нормування у будівництві; 2) розроблення, затвердження, внесення змін до державних будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність; 3) погодження технічних завдань на розроблення державних будівельних норм; 4) погодження проектів галузевих будівельних норм; 5) реєстрація державних і галузевих будівельних норм; 6) забезпечення гармонізації державних будівельних норм з відповідними міжнародними нормативними актами; 7) організація роботи із створення та забезпечення функціонування центрального фонду будівельних норм; 8) організація роботи з перевірки державних будівельних норм щодо відповідності вимогам законодавства, забезпечення їх взаємоузгодженості та актуалізації; 9) представлення України у відповідних міжнародних спеціалізованих організаціях з нормування у будівництві; 10) організація роботи з поширення, офіційного оприлюднення державних і галузевих будівельних норм, у тому числі шляхом розміщення на своєму офіційному веб-сайті баз даних з актуалізованими текстами цих норм і надання безоплатного доступу до них, інформації про затверджені нормативні акти та документи з питань нормування у будівництві, у тому числі документи міжнародних спеціалізованих організацій з нормування у будівництві, членом яких є Україна або з якими здійснюється співпраця. (ст. 6 Закону України "Про будівельні норми").

Згідно з ч. 5 ст. 10 вказаного Закону порядок розроблення, погодження, затвердження, внесення змін до будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність, встановлюється Кабінетом Міністрів України. Для забезпечення гармонізації нормативної бази України з нормативною базою Європейського Союзу встановлюється період одночасної дії будівельних норм, розроблених на основі національних технологічних традицій, та будівельних норм, гармонізованих з нормативними документами Європейського Союзу (або інших будівельних норм, кодів). Порядок застосування зазначених норм визначається Кабінетом Міністрів України. Обґрунтовані відхилення від будівельних норм, що забезпечують дотримання встановлених вимог безпеки у спосіб, не передбачений будівельними нормами, можуть бути погоджені суб`єктом нормування відповідно до встановленого ним порядку.

Так, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затвердженого Указом Президента України від 31.05.2011 № 633/2011( далі по тексту - Положення № 633/2011), є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України. Мінрегіон України входить до системи органів виконавчої влади і є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної житлової політики і політики у сфері будівництва, архітектури, містобудування та житлово-комунального господарства.

Відповідно до приписів пункту 4 Положення № 633/2011, Мінрегіон України, відповідно до покладених на нього завдань здійснює, зокрема, повноваження центрального органу виконавчої влади з нормування у будівництві, стандартизації стосовно організації розроблення, схвалення, прийняття, перегляду та зміни національних стандартів у галузі будівництва і промисловості будівельних матеріалів.

Так, відповідно до пункту 2 Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України "Про затвердження Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів" від 16.05.2011 за № 45 (далі по тексту - Порядок №45, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), цей Порядок визначає процедуру розроблення проектної документації на будівництво об`єктів та поширюється на суб`єктів містобудування.

Згідно з положеннями пункту 9 указаного Порядку проектна документація на будівництво об`єктів розробляється з урахуванням вимог містобудівної документації, вихідних даних на проектування та дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі вимог доступності для інвалідів та інших маломобільних груп населення. При проектуванні об`єктів експериментального будівництва враховуються також індивідуальні технічні вимоги та вимоги державних будівельних норм щодо науково-технічного супроводу.

Згідно з п. 19 Порядку №45, обґрунтовані відхилення від будівельних норм, що забезпечують дотримання встановлених вимог безпеки у спосіб, не передбачений будівельними нормами, можуть бути погоджені суб`єктом нормування відповідно до встановленого ним порядку.

Як убачається з наказу Міністерства регіонального розвитку та будівництва України "Про затвердження Порядку розгляду в Мінрегіонбуді звернень щодо відхилень від діючих державних будівельних норм" від 04.07.2008 № 301 (далі по тексту - Порядок №301, з наступними змінами в редакції наказу Мінрегіонбуду від 16.09.2013 № 450) на момент прийняття оскаржуваних рішень застосовувався до усіх об`єктів будівництва, незалежно від їх функціонального призначення.

Відповідно до п.п.2.1-2.3 п. 2 вказаного Порядку, у разі необхідності отримання погодження обґрунтованого відхилення від чинних державних будівельних норм (далі - відхилення) зацікавлені організації звертаються листом до Мінрегіонбуду, у якому детально викладаються причини та обставини, через які неможливо (значно ускладнено) виконання конкретних вимог діючих будівельних норм, та надаються обґрунтовані пропозиції щодо можливих відхилень від них.

Звернення щодо відхилення від діючих будівельних норм не розглядаються у разі зниження встановлених вимог безпеки до простору життя та життєдіяльності людини.

У листі наводяться (додаються) основні технічні характеристики Об`єкта, а також обґрунтування прийнятих проектних рішень щодо параметрів та необхідності (доцільності) такого будівництва, які забезпечують дотримання встановлених норм безпеки до простору життя та життєдіяльності людини у спосіб, не передбачений державними будівельними нормами, та попередньо погоджені в установленому порядку відповідними органами влади, на території яких передбачається таке будівництво, а також відповідними територіальними наглядовими органами.

До листа додаються містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, технічні умови щодо інженерного забезпечення об`єкта, завдання на проектування.

До звернення також можуть додаватись інші підтверджуючі документи та матеріали: передпроектні роботи, розрахунки, результати випробувань і досліджень, рішень-аналогів, технічні свідоцтва тощо.

Департамент житлового будівництва, будіндустрії та промисловості будівельних матеріалів, Департамент містобудування та архітектури або Управління промислової забудови (далі - Структурний підрозділ) відповідно до своїх повноважень, визначених Положенням, за дорученням керівництва Міністерства у термін до десяти робочих днів, із залученням, у разі необхідності, фахівців інших Департаментів або Управлінь Міністерства, розглядає матеріали звернень, перевіряє їх комплектність та відповідність Порядку, за потреби робить запит до заявника на додаткові документи з питання, що розглядається. (п.3.1. п. 3 Порядку №301).

Відповідно до копії листа Товариства з обмеженою відповідальністю "Домобудівна компанія № 7" від 29.07.2015 № 11261/14, що доданий відповідачем до матеріалів справи, до заяви про погодження вимушених відхилень від чинних ДБН було додано: інформацію про основні технічні характеристики об`єкта будівництва; порівняльну таблицю по проектним рішення для об`єкту, що є обґрунтованими та вимушеними відхиленнями від чинних ДБН та правил, та які мають компенсаційний характер; містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки від 18.12.2012 №16843/0/18-1/009-12.

Порядок № 301 не містить категоричної імперативної заборони розгляду звернення у випадку ненадання заявником певних документів, так само як і негативних наслідків для заявника у вигляді повернення такого звернення. З перелічених приписів убачається право органу, який розглядає матеріали звернень, перевіряти їх комплектність та відповідність Порядку, а також достатність, і за потреби робити запит до заявника на додаткові документи з питання, що розглядається.

Таким чином, прийняття до розгляду відповідного звернення забудовника свідчить про достатність обсягу наданої документації, визнання за ним права на отримання відповіді щодо сутності порушеного питання. Крім того, справа не містить доказів звернення дозвільного органу до забудовника про надання додаткових документів, що в свою чергу спростовує твердження позивачів про надання неналежного комплекту документів для отримання дозволу на запропоновані відхилення.

Щодо аргументів позивачів стосовно неотримання відповідачем пропозицій від базових організацій з науково-технічної діяльності, суд виходить з наступного.

Пунктом 3.2 Порядку № 301 визначено, що за результатами розгляду поданих документів та з урахуванням складності питання, що розглядається, матеріали звернення відповідним листом Мінрегіонбуду можуть бути надані на розгляд відповідним базовим організаціям з науково-технічної діяльності відповідно до наказу Держбуду України від 20.11.2003 № 191.

................

Перейти до повного тексту