ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 лютого 2021 року
м. Київ
Справа № 910/21404/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Міщенка І.С. - головуючого, Берднік І.С., Сухового В.Г.
за участю секретаря судового засідання - Савінкової Ю.Б.
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційні скарги в. о. керівника Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Центрального регіону та Київського квартирно-експлуатаційного управління
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 15 жовтня 2020 року (головуючий - Коробенко Г. П., судді: Кравчук Г. А., Агрикової О. В.) і рішення Господарського суду міста Києва від 28 липня 2020 року (суддя Бойко Р. В.) у справі
за позовом першого заступника військового прокурора Центрального регіону України в інтересах держави в особі: 1. Кабінету Міністрів України, 2. Міністерства оборони України, 3. Київського квартирно-експлуатаційного управління Міністерства оборони України
до Київської міської ради,
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Установи "28 управління начальника робіт" Міністерства оборони України,
про визнання недійсним рішення
Відповідно до статті 216 ГПК України в судовому засіданні 03.02.2021 було оголошено перерву до 17.02.2021
(за участю представників: прокуратури - Толстореброва О.О.; КМУ - Костюк М.Д.; МОУ та КЕУ - Сулима І.В.; відповідача - Баранов М.С. )
Узагальнені підстави виникнення спору
1. Спір ініціював прокурор, звернувшись до суду в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, Кабінету Міністрів України та Київського КЕУ Міністерства оборони України. Він стверджував, що Київська міська рада протиправно розпорядилась землею оборони, надавши дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в постійне користування земельної ділянки Установі " 28 управління начальника робіт", яка не є землекористувачем цієї ділянки.
2. Суди двох інстанцій не погодилися з доводами прокурора, зазначивши, що міськрада не вчиняла дій з розпорядження землею державної власності, а виконувала повноваження у сфері землеустрою щодо земель, розташованих в межах населеного пункту, та надала дозвіл на розроблення документації із землеустрою виключно з метою оформлення та обліку земельної ділянки державної власності. При цьому, Київська міська рада стверджувала, що її дії повністю відповідають пунктам 4, 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності".
3. При розгляді даного спору Верховний Суд має з`ясувати наступне:
(1) Чи є оспорюване рішення міської ради актом, спрямованим на розпорядження земельною ділянкою;
(2) Чи надають пункти 4, 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" право органам місцевого самоврядування надавати дозволи на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в постійне користування земельних ділянок державної форми власності особам, що не є землекористувачами та не мають речових прав на земельну ділянку на момент звернення з відповідним клопотанням.
Обставини справи, встановлені судами
4. 09.08.1948 Рішенням Виконавчого комітету Київської міської ради депутатів трудящих № 17-с поновлено відвід земельних ділянок загальною площею близько 380 га в Дарницькому районі другій КЕЧ Київського району МВС СРСР (правонаступник - Київське квартирно-експлуатаційне управління) під розміщення військових містечок № № 87, 147, 159, 182, 183 та 193 в межах та на умовах проекту Управління у справах архітектури м. Києва. Додатком до вказаного рішення є план земельних ділянок.
5. Земельна ділянка військового містечка № 147 площею 1,95 га, що розташована на вул. Россошанській, 3 у м. Києві (далі - Земельна ділянка), перебуває у власності держави в складі земель оборони та у користуванні Київського квартирно-експлуатаційного управління (далі - КЕУ).
6. Наказом Міністра оборони України від 16.12.2004 № 619 Установа "28 управління начальника робіт" (далі - Установа) визначена замовником будівництва Міністерства оборони України в м. Києві по групам житлових будинків, у тому числі по вул. Россошанській, військове містечко № 147.
7. Листом від 06.02.2008 за № 220/416, адресованим Голові Київської міської державної адміністрації, Міністр оборони України надав згоду на припинення права користування Земельною ділянкою, яка відведена Рішенням № 17-с, та зміну її цільового призначення із земель оборони на землі житлової та громадської забудови із подальшим відведенням її в установленому порядку замовнику будівництва - Установі.
8. Рішенням Київської міської ради від 10.12.2014 № 644/644 "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Установі "28 управління начальника робіт" по вул. Россошанській, 3, у Дарницькому районі м. Києва для будівництва житла військовослужбовцям" (далі - Рішення) надано дозвіл Установі на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,94 га (земельна ділянка державної власності) в постійне користування для будівництва житла військовослужбовцям згідно з планом-схемою. Рішення прийнято на підставі клопотання Установи від 09.09.2014.
Узагальнений зміст позовних вимог прокурора та КЕУ
9. У листопаді 2017 року перший заступник військового прокурора Центрального регіону України (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі (1) Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), (2) Міністерства оборони України (далі - МОУ), (3) КЕУ звернувся до суду з позовом до Київської міської ради (далі - Рада, відповідач) про визнання недійсним Рішення.
10. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Рішення прийнято відповідачем з перевищенням повноважень та з порушенням земельного законодавства, оскільки розпорядження землями оборони належить до компетенції КМУ, який рішення щодо вилучення спірної земельної ділянки із користування КЕУ не приймав.
11. При цьому лист Міністра оборони України, в якому було надано згоду на припинення права користування частиною земельної ділянки площею 1,95 га, що розташована на вул. Россошанській, 3 у м. Києві, не є тотожним заяві про добровільну відмову від права постійного користування земельною ділянкою.
Короткий зміст оскаржуваних судових рішень
12. Справа розглядалась судами неодноразово.
13. Постановою Верховного Суду від 14 січня 2020 року скасовані рішення судів попередніх інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
14. За результатами нового розгляду рішенням Господарського суду міста Києва від 28 липня 2020 року, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 15 жовтня 2020 року, в позові відмовлено.
15. Суди констатували, що права позивачів на земельну ділянку не порушено, оскільки прийняття Радою спірного рішення не призвело до вибуття Земельної ділянки з державної власності, тобто розпорядження землями оборони з боку органу місцевого самоврядування не мало місце. Рада діяла в межах наданих законодавством повноважень щодо оформлення документації із землеустрою на земельну ділянку державної власності в порядку пунктів 4, 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" (далі - Закон щодо розмежування земель) з метою оформлення та реєстрації земельної ділянки. При цьому Установа, якій було надано відповідний дозвіл, також належить до сфери управління МОУ, яке за наслідками виготовлення проекту землеустрою має визначитись із особою, за якою буде зареєстровано речове право на Земельну ділянку.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
16. Не погоджуючись із судовими рішеннями, з касаційною скаргою звернулися КЕУ та Прокурор, в яких просять їх скасувати з підстав, передбачених пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України, прийняти нове рішення про задоволення позову.
17. Ухвалами Верховного Суду від 11.01.2021 та від 18.01.2021 відкрито касаційне провадження за касаційними скаргами з підстав, передбачених пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України.
Аргументи учасників справи
Доводи КЕУ, яке подало касаційну скаргу (узагальнено)
18. Суди не врахували правових висновків Верховного Суду у справах №№808/3080/16, 812/1143/17, 820/3656/17 щодо застосування пункту 2 розділу 7 "Прикінцеві та Перехідні положення" Закону України "Про Державний земельний кадастр" про те, що право отримати згоду на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки, право на яку виникло до 2004 року, має лише її користувач. Проте суди проігнорували ту обставину, що законним користувачем Земельної ділянки є КЕУ, а дозвіл на виготовлення проекту землеустрою Рада без жодних правових підстав надала Установі, яка землекористувачем цієї ділянки не є.
19. Помилковими є висновки судів про відсутність порушеного права позивачів, оскільки затвердження проекту землеустрою матиме наслідком перехід речового права постійного користування Земельною ділянкою до третьої особи, без наявності волевиявлення органу, уповноваженого на розпорядження землями оборони, про припинення раніше набутого права постійного користування КЕУ. Отже, Рада, надаючи згоду на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування особі, яка не є землекористувачем, реалізовувала саме повноваження власника Земельної ділянки, які в органу місцевого самоврядування щодо земель державної власності відсутні.
Доводи прокурора, який подав касаційну скаргу (узагальнено)
20. Суди не врахували, що за висновками Верховного Суду у справі № 924/174/18 МОУ здійснює лише управління військовим майном, тоді як виключно КМУ належать повноваження щодо вилучення та передачі в користування земель оборони (постанови Верховного Суду у справах №№916/3727/15, 902/538/14, 916/821/13, 16/1900/16). Отже, Рада не мала повноважень на розпорядження Земельною ділянкою державної власності, а тому не могла надавати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо її відведення в постійне користування Установі, чим фактично вилучила її з постійного користування КЕУ.
21. Всупереч висновкам Верховного Суду у справі № 902/1086/16 щодо переліку осіб, які можуть бути замовниками документації із землеустрою, суди попередніх інстанцій не врахували, що Установа не є землекористувачем Земельної ділянки, що виключає можливість проведення робіт із землеустрою за її замовленням, без згоди органу, уповноваженого на розпорядження землями оборони.
Позиція Кабінету Міністрів України у відзиві на касаційні скарги
22. Рада не мала повноважень на розпорядження Земельною ділянкою державної власності, яка вважається розмежованою, а тому не могла надавати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо її відведення в постійне користування Установі, чим вилучила її з постійного користування КЕУ без згоди КМУ, який має виключні повноваження розпорядження землями оборони.
Позиція Верховного Суду
Оцінка аргументів учасників справи, висновків судів попередніх інстанцій та відповіді на ключові питання спору
23. Як установлено судами та не оспорюється сторонами, спірна земельна ділянка військового містечка № 147 належить до земель державної власності, перебуває у статусі земель оборони та з 1948 року закріплена на праві постійного користування за КЕУ. У той же час Земельна ділянка не була оформлена та зареєстрована у встановленому порядку як об`єкт цивільних прав.
24. Головним аргументом прокурора та позивачів є те, що Рішення прийнято відповідачем з перевищенням повноважень, оскільки стосується реалізації органом місцевого самоврядування правомочностей з розпорядження землями державної власності за відсутності доказів відмови попереднього користувача від Земельної ділянки, а також за відсутності підстав для переходу права землекористування, насамперед відповідного рішення КМУ.
25. Заперечуючи проти таких аргументів, Рада зазначає, що не здійснювала повноважень щодо розпорядження земельною ділянкою, а лише реалізовувала визначені пунктами 4, 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону щодо розмежування земель повноваження щодо оформлення документації із землеустрою на земельну ділянку державної власності, яка розташована у межах населеного пункту.
26. Верховний Суд погоджується з аргументами прокурора та позивачів та зазначає наступне: (1) на підставі пунктів 4, 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону щодо розмежування земель орган місцевого самоврядування може надавати дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо земельної ділянки державної власності лише особі, яка є землекористувачем (має речове право) земельної ділянки; (2) вказані положення Закону щодо розмежування земель не надають органу місцевого самоврядування права надавати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в постійне користування земельної ділянки державної власності особі, яка не є землекористувачем земельної ділянки та не має речових прав на таку земельну ділянку, надати які може виключно власник (за обставинами даного спору - Кабінет Міністрів України).
27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Згідно із частинами першою, другою статті 84 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади. Відповідно абзацу 3 частини 5 статті 20 ЗК України, земельні ділянки, що належать до земель оборони, використовуються виключно згідно із Законом України "Про використання земель оборони".
29. Статтею 77 цього Кодексу встановлено, що землями оборони визнаються землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України (частина 1). Землі оборони можуть перебувати лише в державній власності (частина 2).
30. Відповідно до статті 317 ЦК України право володіння, користування та розпорядження своїм майном належить власнику цього майна. Статтею 319 ЦК України визначено, що лише власник має право вчиняти стосовно свого майна будь-які дії, які не суперечать закону, а статтею 321 цього Кодексу передбачено принцип непорушності права власності.
31. За приписами статті 13 Земельного кодексу України, статті 1 "Про правовий режим майна у Збройних Силах України", статей 9 та 14 Закону України "Про Збройні Сили України", статті 1 Закону України "Про використання земель оборони" землі, закріплені за військовими частинами та установами Збройних Сил України, є державною власністю, а вирішення питань щодо порядку надання Збройним Силам України в управління об`єктів державної власності, в тому числі земельних ділянок, відноситься до повноважень КМУ.