ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 1.380.2019.000319
адміністративне провадження № К/9901/34598/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №1.380.2019.000319
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Верболіз" і ОСОБА_1
до прокуратури Львівської області
про визнання протиправними дій і зобов`язання утриматися від вчинення дій
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Верболіз" і фізичної особи ОСОБА_1
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 червня 2019 року
(прийняте у складі: головуючого судді Гулика А.Г.)
і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Судової-Хомюк Н.М., суддів Пліша М.А., Святецького В.В.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Товариство з обмеженою відповідальністю "Верболіз" і фізична особа ОСОБА_1 (директор вказаного товариства) у січні 2019 року звернулися з адміністративним позовом до прокуратури Львівської області, в якому, з урахуванням уточнень просили:
- визнати незаконним подання касаційної скарги прокуратурою Львівської області у справі №914/2612/17 у зв`язку з відсутністю правових підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі та непропорційністю дій, які ведуть до порушення прав позивачів;
- визнати сторонніми, упередженими і протизаконними дії прокуратури, а саме: те, що відповідач з одного боку шукає причини діяти проти товариства, при чому самостійно проводить дослідження і без права звертається до суду, а з другого боку, справи щодо захисту прав позивачів залишає без розгляду або спрямовує до інших органів і залишає без нагляду; зобов`язати прокуратуру провести нагляд відповідно до Закону України "Про прокуратуру", у тому числі над справами, про які повідомляли позивачі: клопотання до Національного антикорупційного бюро України, клопотання №154 від 15 червня 2017 року до Генеральної прокуратури України, клопотання щодо незареєстрованих договорів оренди, клопотання про розслідування можливих протизаконних дій і корупційних відносин з боку деяких працівників Журавнівської селищної ради;
- зобов`язати прокуратуру вияснити, чи упущення у ході внутрішнього контролю перевірки та непроведений нагляд прокуратурою (Стрийська місцева прокуратура, Львівська обласна прокуратура), у тому числі доводи у поясненні щодо судового засідання від 9 липня 2018 року, є правопорушеннями і при наявності порушень, в рамках своєї функції, прийняти відповідні заходи: кримінальні (як державний обвинувач), адміністративні або дисциплінарні.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач незаконно подав касаційну скаргу на рішення Господарського суду Львівської області та Львівського апеляційного господарського суду у справі №914/2612/17 за позовом першого заступника керівника Стрийської місцевої прокуратури Львівської області до Володимирецької сільської ради, ТОВ "Верболіз" про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування та повернення земельних ділянок. Позивач зазначає, що прокурор має право звертатися до суду з позовом лише за наявності порушень або загрози порушень інтересів держави і лише після підтвердження судом повноважень для представництва. Натомість подання касаційної скарги у справі №914/2612/17, на думку позивачів, свідчить про невідповідність цих дій критеріям, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України"), і свідчить про тиск на позивачів з боку прокуратури. Також ОСОБА_1 вказує на порушення його конституційного права на вільний розвиток, розпорядження своєю власністю, втручання в його особисте життя.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 24 червня 2019 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року, закрито провадження в частині позовних вимог про:
- визнання сторонніми, упередженими і протизаконними дій відповідача, а саме, того, що прокуратура залишає без розгляду або спрямовує до інших органів і залишає без нагляду справи щодо захисту прав позивачів; зобов`язання провести нагляд відповідно до Закону України "Про прокуратуру", у тому числі над справами, про які повідомляли позивачі клопотання до Національного антикорупційного бюро України, (додаток 10 до позовної заяви), клопотання від 15 червня 2017 року №154 до Генеральної прокуратури України, клопотання щодо незареєстрованих договорів оренди (додаток 14 до позовної заяви), клопотання про розслідування можливих протизаконних дій і корупційних відносин з боку деяких працівників Журавнівської селищної ради (додаток 16 до позовної заяви);
- зобов`язання з`ясувати чи упущення у ході внутрішнього контролю перевірки та непроведений нагляд прокуратурою (Стрийська місцева прокуратура, Львівська обласна прокуратура), у тому числі доводи у поясненні щодо судового засідання від 9 липня 2018 року, є правопорушеннями і при наявності порушень, в рамках своєї функції, прийняти відповідні заходи: кримінальні (як державний обвинувач), адміністративні або дисциплінарні.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 24 червня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
Вказані рішення і постанова мотивовані тим, що адміністративний суд не вправі визначати наявність/відсутність підстав для звернення першого заступника керівника Стрийської місцевої прокуратури до Господарського суду Львівської області з позовом до Володимирецької сільської ради Жидачівського району Львівської області і ТОВ "Верболіз" про визнання недійсним рішення та повернення земельних ділянок, а також з касаційною скаргою заступника прокурора Львівської області на рішення господарського суду Львівської області від 23 квітня 2018 року та постанову Львівського апеляційного господарського суду від 30 липня 2018 року у справі №914/2612/17, оскільки вирішення питання про наявність підстав для такого звернення/подання касаційної скарги, має вирішуватися відповідним господарським судом в порядку, передбаченому Господарським процесуальним кодексом України.
Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)
У касаційній скарзі позивачі просять скасувати оскаржувані рішення і постанову судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нову постанову, якою визнати незаконним подання касаційної скарги прокуратурою Львівської області у справі №914/2612/17 у зв`язку з відсутністю правових підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі та непропорційністю дій, які ведуть до порушення прав позивачів.
Скаржники вказують на порушення судами норм матеріального і процесуального права і зазначають, що поданий позов стосується не вирішення питання про наявність/відсутність підстав для подання прокуратурою касаційної скарги у справі №914/2612/17, а перевищення відповідачем як державним органом своїх повноважень та непропорційність дій прокуратури. Так, позивачі зауважують, що відсутність у відповідача підстав для представництва інтересів держави в суді встановлена Господарським судом Львівської області в ухвалі від 28 січня 2019 року, яка постановлена після розгляду касаційної скарги прокуратури Львівської області і передачі Верховним Судом вказаної справи на новий розгляд. Скаржники вказують, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги вказані доводи, у зв`язку з чим порушив вимоги статей 1, 3, 19, 23, 32, 41, 131-1 Конституції України і статей 9, 78 КАС України.
Прокуратура Львівської області відзиву на касаційну скаргу не подала, копію ухвали про відкриття касаційного провадження отримала 10 лютого 2020 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що перший заступник керівника Стрийської місцевої прокуратури 11 грудня 2017 року звернувся з позовом до Господарського суду Львівської області до Володимирецької сільської ради Жидачівського району Львівської області і ТОВ "Верболіз" про визнання недійсним рішення від 23 грудня 2016 №81 "Про передачу в оренду земельних ділянок на території Володимирецької сільської ради на 2017 рік" та повернення земельних ділянок площею 228 га.
Рішенням Господарського суду Львівської області від 23 квітня 2018 року у справі №914/2612/17, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного господарського суду від 30 липня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
27 серпня 2018 року заступник прокурора Львівської області подав касаційну скаргу на вказані судові рішення. Постановою Верховного Суду касаційна скарга задоволена частково, судові рішення скасовані, а справа направлена на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвалою Господарського суду Львівської області від 28 січня 2019 року позов першого заступника керівника Стрийської місцевої прокуратури до Володимирецької сільської ради Жидачівського району Львівської області і ТОВ "Верболіз" про визнання недійсним рішення та повернення земельних ділянок залишено без розгляду.
Не погоджуючись із діями відповідача щодо подання касаційної скарги на судові рішення, позивачі звернулися до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Основного Закону України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
За частинами третьою, четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Приписами частини шостої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: 1) звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); 2) вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження; 3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; 4) брати участь у розгляді справи; 5) подавати цивільний позов під час кримінального провадження у випадках та порядку, визначених кримінальним процесуальним законом; 6) брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді; 7) з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження.
Відповідно до частин першої, третьої статті 24 Закону України "Про прокуратуру" право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам. Право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників регіональних прокуратур.
За частинами другою, третьою статті 4 Господарського процесуального кодексу України (надалі - "ГПК України" у редакції, чинній станом на момент подання касаційної скарги Заступником прокурора Львівської області у справі №914/2612/17) юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Згідно з частиною першою статті 17 ГПК України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.