ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 640/12412/19
адміністративне провадження № К/9901/35781/19
Верховний Суд у складіколегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
за участю секретаря судового засідання Кравченко Т.М.,
представників:
позивача - адвоката Горбенка К.А.,
відповідачів: Кабінету Міністрів України - Пилипця А.С., Міністерства енергетики України - Грабового А.М.,
третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідачів - Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Нафтогазексплуатація" - Гнатенка О.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/12412/19 за позовом Приватного акціонерного товариства (далі - ПАТ) "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" до Кабінету Міністрів України, Міністерства енергетики та захисту довкілля України (правонаступником якого є Міністерство енергетики України), Міжвідомчої комісії з організації укладення та виконання угод про розподіл продукції (далі - Міжвідомча комісія), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідачів: Компанія "Ойл Енд Гез Оверсіз Трейдинг БіВі", ТОВ "Нафтогазексплуатація", про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ПАТ "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння"
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2019, ухвалену у
складі колегії суддів: головуючого судді - Аліменка В.О., суддів: Кучми А.Ю., Бєлової Л.В.
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ:
1. 08.07.2019 ПАТ "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" звернулось до суду з позовом, у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило:
визнати протиправним та скасувати абзац 6 частини 2 пункту 4 Умов конкурсу на укладення угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться в межах ділянки Зінківська (далі - Умови конкурсу) та є додатком і невід`ємною частиною постанови КМУ від 18.12.2018 № 1183 (далі - постанова №1183), а саме: "Якщо учасником конкурсу виступає юридична особа, спеціально утворена для участі в конкурсі, в заяві та додатках до неї також подається інформація та відомості про досвід, технічні, фінансові та інші характеристики юридичної особи, що є засновником учасника (гарантом), при цьому до заяви має бути додана гарантія такої юридичної особи щодо забезпечення виконання зобов`язань фінансового, технічного, природоохоронного та іншого характеру за угодою про розподіл продукції з урахуванням поданої заяви";
визнати протиправним та скасувати абзац 3 Розпорядження КМУ від 05.07.2019 № 507-р "Про визначення переможців конкурсів на укладення угод про розподіл вуглеводнів" (далі - Розпорядження №507-р), а саме щодо визначення Компанії Ойл Енд Гез Оверсіз Трейдинг БіВі (Oil&Gas overseas trading B.V.) та ТОВ "Нафтогазексплуатація" переможцями конкурсу на укладення угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Зінківська;
зобов`язати Міністерство енергетики та вугільної промисловості України як робочий орган Міжвідомчої комісії організувати проведення засідання Міжвідомчої комісії з метою повторного розгляду зареєстрованих заяв і доданих до них матеріалів учасників конкурсу на укладення угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Зінківська, що проводиться на підставі постанови № 1183, без урахування абзацу 6 частини 2 пункту 4 Умов конкурсу на укладення угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Зінківська, а саме без врахування абзацу: "Якщо учасником конкурсу виступає юридична особа, спеціально утворена для участі в конкурсі, у заяві та додатках до неї також подається інформація та відомості про досвід, технічні, фінансові та інші характеристики юридичної особи, що є засновником учасника (гарантом), при цьому до заяви має бути додана гарантія такої юридичної особи щодо забезпечення виконання зобов`язань фінансового, технічного, природоохоронного та іншого характеру за угодою про розподіл продукції з урахуванням поданої заяви";
зобов`язати Міжвідомчу комісію повторно розглянути зареєстровані заяви і додані до них матеріали учасників конкурсу на укладення угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Зінківська, що проводиться на підставі постанови № 1183, без врахування абзацу 6 частини 2 пункту 4 Умов конкурсу на укладення угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Зінківська, а саме без урахування абзацу: "Якщо учасником конкурсу виступає юридична особа, спеціально утворена для участі в конкурсі, в заяві та додатках до неї також подається інформація та відомості про досвід, технічні, фінансові та інші характеристики юридичної особи, що є засновником учасника (гарантом), при цьому до заяви має бути додана гарантія такої юридичної особи щодо забезпечення виконання зобов`язань фінансового, технічного, природоохоронного та іншого характеру за угодою про розподіл продукції з урахуванням поданої заяви". За результатами повторного розгляду підготувати для КМУ нові висновки та пропозиції щодо визначення переможця конкурсу;
зобов`язати КМУ повторно розглянути пропозиції Міжвідомчої комісії щодо визначення переможця Конкурсу на укладення угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Зінківська, що проводиться на підставі постанови № 1183, прийняті без урахування абзацу 6 частини 2 пункту 4 Умов конкурсу на укладення угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Зінківська, а саме без врахування абзацу: "Якщо учасником конкурсу виступає юридична особа, спеціально утворена для участі в конкурсі, в заяві та додатках до неї також подається інформація та відомості про досвід, технічні, фінансові та інші характеристики юридичної особи, що є засновником учасника (гарантом), при цьому до заяви має бути додана гарантія такої юридичної особи щодо забезпечення виконання зобов`язань фінансового, технічного, природоохоронного та іншого характеру за угодою про розподіл продукції з урахуванням поданої заяви".
В обґрунтування позовної заяви ПАТ "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" як учасник цього конкурсу вказує на те, що викладене в оскаржуваному абзаці формулювання протиправно дозволяє взяти участь у конкурсі новоствореній особі, яка не має досвіду роботи в галузі використання надр, що суперечить нормам Закону № 1039-XIV у частині обов`язкової наявності досвіду роботи в галузі використання надр, а також технічних і фінансових можливостей для виконання робіт. Позивач вважає, що інформація щодо досвіду та інших можливостей повинна стосуватися саме учасника конкурсу, а не його засновника, який таким учасником не є. На думку позивача, Міжвідомча комісія під час підготовки пропозицій, а КМУ під час визначення переможця конкурсу, серед інших критеріїв, повинні були враховувати досвід самого учасника, а не його засновника. Крім того, позивач вважає, що під час процедури визначення переможця конкурсу, у зв`язку з протиправністю оскаржуваного пункту Умов конкурсу, його було позбавлено об`єктивної оцінки поданої ним заявки на участь у конкурсі.
2. Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 26.09.2019 задовольнив позовні вимоги.
3. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 09.12.2019 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове, яким відмовив у задоволенні позовних вимог.
4. 21.12.2019 ПАТ "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" звернулось до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2019, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.09.2019 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалою від 26.12.2019 відкрив провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. 18.12.2018 КМУ постановою №1183 погодив пропозицію Міжвідомчої комісії щодо проведення конкурсу на укладення угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Зінківська.
Додатком до постанови №1183 є Умови конкурсу, розроблені Міжвідомчою комісією.
Пунктом 1 Умов конкурсу передбачено, що конкурс на укладення угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться в межах ділянки Зінківська, проводиться в порядку, визначеному статтею 7 Закону України від 14.09.1999 № 1039-XIV "Про угоди про розподіл продукції" (далі - Закон № 1039-XIV).
Пунктом 4 Умов конкурсу встановлено перелік документів, які повинні бути долучені учасниками до заяви для участі в конкурсі.
Зокрема, абзацом 6 частини 2 пункту 4 Умов конкурсу визначено, що якщо учасником конкурсу виступає юридична особа, спеціально утворена для участі в конкурсі, в заяві та додатках до неї також подається інформація та відомості про досвід, технічні, фінансові та інші характеристики юридичної особи, що є засновником учасника (гарантом), при цьому до заяви має бути додана гарантія такої юридичної особи щодо забезпечення виконання зобов`язань фінансового, технічного, природоохоронного та іншого характеру за угодою про розподіл продукції з урахуванням поданої заяви.
Також суди встановили, що у Конкурсі прийняли участь: ПАТ "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння", ТОВ "Єврогаз Україна Зинківська" (Eurogas AG, Швейцарія), Компанія Ойл Енд Гез Оверсіз Трейдинг Бі.Ві. (Oil&Gas overseas trading В. V.) та ТОВ "Нафтогазексплуатація" (ДТЕК), Акціонерне товариство (далі - АТ) "Укргазвидобування" (Vermailion).
05.07.2019 року КМУ було прийнято Розпорядження №507-р, абзацом 3 якого визначено Компанію Ойл Енд Гез Оверсіз Трейдинг Бі.Ві. (Oil&Gas overseas trading В. V.) та ТОВ "Нафтогазексплуатація" (ДТЕК) переможцями конкурсу на укладення угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Зінківська.
Вважаючи, що застосування при оцінці учасників конкурсу на предмет відповідності положень Умов конкурсу критеріям щодо досвіду, технічних, фінансових та інших характеристик юридичної особи - засновника, суперечить чинному законодавству України та призвело до порушення його прав, ПАТ "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" звернулось до суду з даним позовом для захисту своїх прав та законних інтересів.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що можливість подання заявок для участі у конкурсі спеціально створеними для участі у конкурсі юридичними особами, навіть у разі долучення до заявки такого учасника гарантії засновника останнього, несе за собою певні ризики. Ризиковим є можливе укладання угоди про розподіл вуглеводнів з юридичною особою, в якої відсутній досвід в цій галузі, що може призвести до тяжких наслідків, адже галузь надрокористування є ризиконебезпечною для довкілля і потребує раціонального використання, що суперечить встановленим у статті 7 Закону № 1039-XIV вимогам до заяви учасника конкурсу на укладення угоди про розподіл продукції.
8. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив, зокрема з того, що вимоги щодо порядку проведення конкурсу на укладення угоди про розподіл продукції, який врегульований положеннями статті 7 Закону № 1039-XIV, були повністю відображені в Умовах конкурсу, що є додатком до постанови № 1183. При цьому суд апеляційної інстанції вказав на те, що законодавець передбачив можливість учасника надавати інші матеріали та відомості, якщо це передбачено умовами конкурсу, оскільки перелік вимог до заяви на участь у конкурсі, визначений частиною сьомою статті 7 Закону № 1039-XIV не є вичерпним та може розширюватися або конкретизуватися умовами конкурсу.
При цьому, суд апеляційної інстанції вказав на те, що КМУ, приймаючи розпорядження від 05.07.2019 № 507 "Про визначення переможців конкурсів на укладення угод про розподіл вуглеводнів" діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та Законами України, адже відповідно до частини першої статті 11 Закону № 1039-XIV проект угоди про розподіл продукції розробляється протягом трьох місяців з дня офіційного опублікування результатів конкурсу та реєструється Міжвідомчою комісією.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Касаційна скарга ПАТ "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" мотивована, зокрема тим, що судом апеляційної інстанції не враховано, що Законом № 1039-XIV не передбачено участь в конкурсі спеціально створених окремих дочірніх підприємств, оскільки він прямо встановлює, що учасник конкурсу має бути з досвідом роботи в галузі користування надрами. Судом апеляційної інстанції не було враховано, що інформація про досвід роботи в галузі використання надр, а також відомості про технічні, фінансові можливості для виконання робіт та про технології, що будуть застосовані при використанні надр, повинні стосуватись саме учасника конкурсу, а не його засновника. Таким чином, на думку позивача, укладення угоди про розподіл вуглеводнів з особою, яка не має досвіду в цій галузі може призвести до вкрай тяжких наслідків та є ризиконебезпечним для довкілля.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України [далі - КАС України; в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX )], колегія суддів виходить із такого.
11. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Відносини, що виникають у процесі укладення, виконання та припинення дії угод про розподіл продукції, визначення основних правових вимог до таких угод, а також особливості правовідносин щодо користування надрами на умовах розподілу продукції встановлені Законом № 1039-XIV, який спрямований на створення сприятливих умов для інвестування пошуку, розвідки та видобування корисних копалин у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони на засадах, визначених угодами про розподіл продукції.
13. Згідно із статтею 1 Закону № 1039-XIV інвестор (інвестори) - це громадянин України, іноземець, особа без громадянства, юридична особа України або іншої держави, об`єднання юридичних осіб, створене в Україні чи за її межами, особи, які діють окремо чи спільно, що має (мають) відповідні фінансово-економічні та технічні можливості або відповідну кваліфікацію для користування надрами та визначений переможцем (переможцями) конкурсу; особа, визначена абзацом п`ятнадцятим частини першої статті 7 цього Закону, у разі укладення угоди за участю такої особи; особа, яка набула прав та обов`язків, визначених угодою про розподіл продукції, в результаті передачі прав та обов`язків відповідно до статті 26 цього Закону.
14. Відповідно до угоди про розподіл продукції одна сторона - Україна (далі - держава) доручає іншій стороні - інвестору на визначений строк проведення пошуку, розвідки та видобування корисних копалин на визначеній ділянці (ділянках) надр та ведення пов`язаних з угодою робіт, а інвестор зобов`язується виконати доручені роботи за свій рахунок і на свій ризик з наступною компенсацією витрат і отриманням плати (винагороди) у вигляді частини прибуткової продукції (частина перша статті 4 Закону № 1039-XIV).
15. Згідно із частиною першою статті 5 Закону № 1039-XIV сторонами угоди про розподіл продукції виступають інвестор (інвестори) і держава в особі Кабінету Міністрів України.
Для вирішення питань з організації укладення та виконання угод про розподіл продукції Кабінет Міністрів України утворює постійно діючу міжвідомчу комісію (далі - Міжвідомча комісія) у складі представників державних органів, органів місцевого самоврядування, народних депутатів України.
Інформаційне, організаційне, матеріальне та інше забезпечення діяльності Міжвідомчої комісії здійснює центральний орган виконавчої влади (далі - робочий орган Міжвідомчої комісії), визначений Кабінетом Міністрів України.
Положення про Міжвідомчу комісію затверджується Кабінетом Міністрів України.
16. Постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 № 644 затверджено Положення про Міжвідомчу комісію з організації укладення та виконання угод про розподіл продукції (далі - Положення №644).
17. Відповідно до пунктів 3, 4 Положення №644 основними завданнями Комісії є: