ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 826/2626/18
адміністративне провадження № К/9901/2923/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шевцової Н. В.,
суддів: Кашпур О. В., Уханенка С. А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанцї адміністративну справу №826/2626/18
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства юстиції України, Державної служби України з питань безпечності продуктів та захисту споживачів
третя особа: Головне управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в Херсонській області
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 травня 2018 року, ухвалене у складі головуючого судді Кузьменко А. І.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Сорочка Є. О., суддів Коротких А. Ю., Федотова І. В.,
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У лютому 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач - 1, Мін`юст України), Державної служби України з питань безпечності продуктів та захисту споживачів (далі - відповідач - 2, Держпродспоживслужба), третя особа - Головне управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в Херсонській області (далі - третя особа, ГУ Держпродспоживслужби в Херсонській області), в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:
1.1. визнати незаконним висновок Міністерства юстиції України про те, що ОСОБА_1 не має права обіймати посаду начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади", викладений у листах від 03 листопада 2017 року №11385/13/11-17 та від 15 січня 2018 року №552/13.2/ін-18;
1.2. визнати незаконною та такою, що не підлягає виконанню вимогу Міністерства юстиції України, викладену у листах від 03 листопада 2017 року №11385/13/11-17 та від 15 січня 2018 року №552/13.2/ін-18;
1.3. визнати повністю протиправним та скасувати наказ Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів №101 від 19 лютого 2018 року про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Головного управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в Херсонській області;
1.4. поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Головного управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в Херсонській області з 20 лютого 2018 року;
1.5. стягнути на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за час вимушеного прогулу, розраховану на день винесення судом рішення у справі;
1.6. допустити до негайного виконання судове рішення в частині поновлення на посаді та стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за 1 місяць;
1.7. визнати протиправними дії Міністерства юстиції України, які полягали у внесенні відомостей про ОСОБА_1 до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади";
1.8. зобов`язати Міністерство юстиції України вилучити із Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" відомості про ОСОБА_1 .
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на підставі заяви позивача від 06 квітня 2015 року у період його перебування на посаді заступника начальника Державної інспекції сільського господарства у Херсонській області відносно нього проведено перевірку, передбачену Законом України "Про очищення влади", та за результатами перевірки складено довідку від 09 жовтня 2015 року, відповідно до якої до ОСОБА_1 заборони, передбачені частинами третьою та четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади", не застосовуються.
2.1. Позивач зазначав, що Міністерство юстиції України не має повноважень щодо надання вказівок або інших розпоряджень в частині застосування органами, уповноваженими на проведення перевірок, приписів Закону України "Про очищення влади". Крім того, позивач уважає, що оскаржуваний наказ про звільнення є протиправним та таким, що підлягає скасуванню з огляду на те, що він винесений в період перебування позивача на лікарняному.
2.2. Крім того, обґрунтовуючи свої позовні вимоги, позивач також послався й на те, що при звільненні йому не було вручено ані копії наказу про його звільнення, ані трудової книжки, жодних повідомлень щодо дати та місця отримання вказаних документів він не отримував.
2.3. Позивач також не погоджувався з діями Міністерства юстиції України в частині внесення відомостей про нього до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", оскільки внесення таких відомостей без наявності заборон суперечить вимогам законодавства України.
3. Заперечуючи проти позовних вимог, Міністерство юстиції України посилалося на те, що ОСОБА_1 у період з 31 грудня 2013 року по 02 червня 2014 року перебував на посаді Голови Новомиргородської районної державної адміністрації Кіровоградської області та був звільнений у зв`язку з переведенням на іншу посаду, тобто, на думку відповідача - 1, до позивача застосовується заборона, передбачена частиною 3 статті 1 Закону України "Про очищення влади".
4. Відповідач-1 зазначив, що довідка, складена відносно ОСОБА_1, про результати передвіки, передбаченої Законом України "Про очищення влади", та відповідно до якої до останнього не застосовуються заборони, передбачені частиною 3 та 4 статті 1 Закону України "Про очищення влади", складена з грубим порушенням норм законодавства України, а тому є незаконною.
5. На думку відповідача-1, Міністерство юстиції України діяло в межах та спосіб, визначені чинним законодавством України, а тому позовні вимоги ОСОБА_1 є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню в повному обсязі.
6. Заперечуючи проти задоволення позовних вимог, відповідач-2 послався на те, що оскільки ОСОБА_1 у період часу з 31 грудня 2013 року по 02 червня 2014 року займав посаду Голови Новомиргородської районної державної адміністрації Кіровоградської області та не був звільнений із займаної посади за власним бажанням, він підпадає під заборону, передбачену Законом України "Про очищення влади", а тому, на думку відповідача - 2, звільнення ОСОБА_1 з посади начальника головного управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в Херсонській області на підставі наказу від 19 лютого 2018 року №101-к та внесення відповідних відомостей до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовуються положення Закону України "Про очищення влади", є правомірним та таким, що відповідає вимогам чинного законодавства України.
7. У письмових поясненнях проти позовної заяви третя особа послалася на обставини, аналогічні викладеним відповідачем-2 у відзиві на позовну заяву, а також зазначила, що заперечує проти задоволення позовних вимог та підтримує позицію Держпродспоживслужби України.
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи
8. На підставі Розпорядження Президента України від 26 грудня 2013 року №397/2013-рп ОСОБА_1 призначено на посаду Голови Новомиргородської районної державної адміністрації Кіровоградської області. До виконання обов`язків Голови райдержадміністрації ОСОБА_1 приступив з 31 грудня 2013 року.
9. Відповідно до Розпорядження Виконуючого обов`язки Президента України Турчинова О. від 05 травня 2014 року ОСОБА_1 звільнено з посади Голови Новомиргородської районної державної адміністрації Кіровоградської області, про що 02 червня 2014 року до трудової книжки останнього внесено відповідний запис про звільнення з займаної посади в порядку переведення для подальшої роботи в Державній інспекції сільського господарства в Херсонській області та у зв`язку з припиненням повноважень Голови Новомиргородської районної державної адміністрації Кіровоградської області (пункт 5 статті 36 КЗпП України).
10. З 03 червня 2014 року по 02 листопада 2014 року ОСОБА_1 обіймав посаду заступника начальника Державної інспекції сільського господарства в Херсонській області.
11. У період з 03 листопада 2014 року по 30 грудня 2016 року позивач перебував на посаді начальника Державної інспекції сільського господарства в Херсонській області.
12. У період перебування ОСОБА_1 на посаді начальника Державної інспекції сільського господарства в Херсонській області, відносно нього проведена перевірка, передбачена Законом України "Про очищення влади".
13. За результатами проведеної перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади", 09 жовтня 2015 року заступником начальника управління кадрового забезпечення, контролю, документообігу та звернень громадян - начальником відділу кадрового забезпечення Державної інспекції сільського господарства в Херсонській області Вінницькою Н. В. складено довідку про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади", відповідно до якої уповноваженою особою направлялися запити про проведення перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення" щодо ОСОБА_1, до Головного управління юстиції у місті Києві, Державної судової адміністрації України, Міністерства внутрішніх справ України, Маловисківської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Кіровоградській області, Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України. Також у відповідності до вказаної довідки до ОСОБА_1 заборони, передбачені частиною 3 та 4 статті 1 Закону України "Про очищення влади", не застосовуються.
14. Відповідно до відомостей з трудової книжки ОСОБА_1, останній з 27 березня 2017 року займав посаду начальника Головного управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в Херсонській області.
15. 16 лютого 2017 року на адресу Міністерства юстиції України надійшло звернення народного депутата України ОСОБА_2 №23 від 13 лютого 2017 року, відповідно до якого останній просив надати інформацію стосовно того, чи підпадає ОСОБА_1 під очищення влади та заборону протягом десяти років обіймати посади в органах державної влади, у зв`язку з перебуванням останнього у період з 31 грудня 2013 року по 02 червня 2014 року на посаді Голови Новомиргородської районної державної адміністрації Кіровоградської області.
16. 03 листопада 2017 року Міністерство юстиції України направило на адресу Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів лист за №11385/13/11-17, відповідно до якого Міністерством юстиції України встановлено, що ОСОБА_1 не має права обіймати посаду начальника Головного управління Держпроспоживслужби в Херсонській області та, керуючись частиною першою статті 5 Закону України "Про очищення влади", просило виконати вимоги законодавства або надати Міністерству юстиції України аргументацію щодо підстав прийняття рішення про незастосування до ОСОБА_1, який у період з 31 грудня 2013 року по 02 червня 2014 року обіймав посаду Голови Новомиргородської районної державної адміністрації Кіровоградської області, визначеної частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади".
17. 15 січня 2018 року Міністерство юстиції України повторно звернулося до Держпродспоживслужби України з листом за вих. №552/13.2/ін.-18 за змістом аналогічним листу №11385/13/11-17 від 03 листопада 2017 року.
18. Наказом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 19 лютого 2018 року №101-к ОСОБА_1 звільнено 20 лютого 2018 року з посади начальника Головного управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в Херсонській області з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади", відповідно до пункту 8 частини першої статті 83 Закону України "Про державну службу" та пункту 7-2 частини 1 статті 36 Кодексу законів про працю України.
19. При цьому, підставою для видачі оскаржуваного наказу, відповідачем - 2 у самому наказі зазначено лист Міністерства юстиції України від 15 січня 2018 року №552/13.2/ін-18.
ІІІ. Рішення судів у цій справі та мотиви їхнього ухвалення
20. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року позовні вимоги задоволено частково:
20.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 19 лютого 2018 року №101-к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Головного управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в Херсонській області з 20 лютого 2018 року з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади", відповідно до пункту 8 частини першої статті 83 "Про державну службу" та пункту 7-2 частини 1 статті 36 Кодексу законів про працю України.
20.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Головного управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в Херсонській області з 20 лютого 2018 року.
20.3. Зобов`язано Міністерство юстиції України вилучити з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" відомості про ОСОБА_1 .
20.4. Стягнуто з Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів (01001, місто Київ, вулиця Бориса Грінченка, 1, код ЄДРПОУ 39924774) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1, РНОКПП НОМЕР_1 ) середній заробіток за час вимушеного прогулу з 20 лютого 2018 року по 29 травня 2018 року у розмірі 40 931 (сорок тисяч дев`ятсот тридцять одна) грн 88 коп.
20.5. Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Головного управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів в Херсонській області та стягнення з Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми за один місяць.
20.6. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
21. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач обіймав відповідну посаду, починаючи з 31 грудня 2013 року, а не з 21 листопада 2013 року як це передбачено пунктом 5 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади".
22. Крм того, за висновками судів попередніх інстанцій, за пунктом 7-2 статті 36 КЗпП в порядку застосування частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади" особу може бути звільнено з посади лише на підставі відповідного висновку (довідки) компетентного органу, який складений за результатами проведення перевірки достовірності вказаних особою у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади".
23. Можливості звільнення особи з у зв`язку із наявністю обставин, встановлених пунктом 5 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади", в іншому порядку, ніж на підставі відповідного висновку перевірки, норми чинного законодавства не передбачають, оскільки Закон України "Про очищення влади" передбачає процедуру звільнення без проведення перевірки тільки за частиною першою статті 3 цього Закону.
24. Суди попередніх інстанцій також зазначили, що нормами чинного законодавства не передбачено, що Міністерство юстиції України може надавати свою оцінку висновку люстраційної перевірки, за результатами чого повторно ставити перед компетентними органами питання застосування заборон, передбачених Законом України "Про очищення влади", відносно певної особи, яка вже проходила таку перевірку, за результатами якої відповідних заборон встановлено не було.
25. За висновками судів попередніх інстанцій, Законом України "Про очищення влади", а також постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 563 "Деякі питання реалізації Закону України "Про очищення влади" (далі - Постанова № 563) не передбачено, що лист Міністерства юстиції України із висловленою позицією відносно наявності заборон, передбачених Законом України "Про очищення влади", може бути для відповідного керівника підставою для звільнення особи.
ІV. Касаційне оскарження
26. 23 січня 2019 року у Верховному Суді зареєстровано касаційну скаргу відповідача-1 на рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції.
27. У касаційній скарзі заявник посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення в частині задоволення позовних вимог і постановити нове рішення, яким повністю відмовити у задоволенні позовних вимог.
28. У касаційній скарзі представник відповідача-1 зазначає, що суди попередніх інстанцій дішли помилкового висновку щодо незастосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про ощищення влади", за критерієм встановленим пунктом 5 частини другої статті 3 цього Закону, оскільки частина друга статті 3 Закону передбачає обіймання посади у певний період, тобто у будь-яку кількість днів, будь-який строк у зазначений в частині другій статті 3 період.
29. Спростовуючи висновок судів попередніх інстанцій щодо відсутності повноважень у Міністерства юстиції України повторно перевіряти довідки, представник відповідача-1 послався на пункти 14, 15 Постанови № 563.
30. У касаційній скарзі Міністерство юстиції України просить розглядати справу за участі його представника.
31. 24 січня 2019 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження та витребувано із Окружного адміністративного суду міста Києва матеріали справи № 826/2626/18.
32. 18 лютого 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу, в якому представник позивача спростовує доводи касаційної скарги, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
33. Відзив на касаційну скаргу містить клопотання про розгляд справи за участю представника позивача.
34. 11 березня 2019 року справа № 826/2626/18 надійшла до Верховного Суду.
35. 24 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 24 червня 2019 року № 810/0/78-19 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.
36. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову Н. В., суддів: Кашпур О. В., Уханенка С. А.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
37. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закона, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
38. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
39. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
40. Частина перша статті 1 Закону України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року №1682-VII (далі - Закон №1682 - VII): очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
41. Пункт 10 частини першої статті 2 Закону №1682 - VII: заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади.
42. Частина третя статті 1 Закону №1682 - VII: протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
43. Пункт 5 частини другої статті 3 Закону №1682 - VII: заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали посаду (посади) у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням, зокрема, Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голови обласної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації, їх перших заступників, заступників, голови районної державної адміністрації, районної в місті Києві державної адміністрації.
44. Частина перша статті 5 Закону №1682-VII: органом, уповноваженим на забезпечення проведення перевірки, передбаченої цим Законом, є Міністерство юстиції України.
45. Частина четверта статті 5 Закону №1682-VII: організація проведення перевірки осіб (крім професійних суддів та осіб, зазначених в абзаці третьому цієї частини) покладається на керівника відповідного органу, до повноважень якого належить звільнення з посади особи, стосовно якої здійснюється перевірка.
46. Частина п`ята статті 5 Закону №1682-VII: перевірці підлягають:
- достовірність вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону;
- достовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав) та відповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) у декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру, поданій особою за минулий рік за формою, що встановлена Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції" (далі - декларація), набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1 - 10 частини першої статті 2 цього Закону, доходам, отриманим із законних джерел.
47. Частина сьома статті 5 Закону №1682-VII: керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, не пізніше ніж на третій день після отримання заяви надсилає до відповідних районних, міських (міст обласного значення), районних у містах територіальних органів державної влади за місцем проживання особи, до компетенції яких належить проведення перевірки відповідних відомостей, визначених у пункті 1 частини п`ятої цієї статті, запити про перевірку відомостей щодо особи, стосовно якої проводиться перевірка, до яких додаються копії заяви.
48. Частина дванадцята статті 5 Закону №1682-VII: у разі встановлення за результатами перевірки особи недостовірності відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, орган, який проводив перевірку, надсилає копію висновку про результати перевірки до Міністерства юстиції України для офіційного оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України інформації про надходження такого висновку та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", не пізніш як у триденний строк з дня одержання такого висновку.