ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 808/1259/18
адміністративне провадження № К/9901/4305/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шевцової Н.В.,
суддів: Смоковича М.І., Кашпур О.В.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну № 808/1259/18
за позовом ОСОБА_1
до Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області,
треті особи без самостійних вимог - ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, Центральна виборча комісія, Наталівська сільська виборча комісія Запорізького району Запорізької області
про встановлення відсутності компетенції суб`єкта владних повноважень, визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1,
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 22 червня 2018 року, ухвалене в складі головуючого судді Калашник Ю. В.,
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Дурасової Ю. В., суддів: Суховарова А. В., Ясенової Т. І.,
У С Т А Н О В И В:
І. Суть позову
1. 04 квітня 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області (далі - відповідач, РДА), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: ОСОБА_5, ОСОБА_4, ОСОБА_3, ОСОБА_2, Центральна виборча комісія та третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача: Наталівська сільська виборча комісія Запорізького району Запорізької області (далі - Наталівська СВК), в якому просив:
1.1. встановити відсутність компетенції (повноважень) у Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області та її структурного підрозділу - відділу ведення Державного реєстру виборців апарату Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області - щодо перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою;
1.2. визнати протиправними дії Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області та її структурного підрозділу - відділу ведення Державного реєстру виборців апарату Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області, щодо перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах при ініціюванні відкликання депутата Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області ОСОБА_1 за народною ініціативою;
1.3. зобов`язати Запорізьку районну державну адміністрацію Запорізької області та її структурний підрозділ - відділ ведення Державного реєстру виборців апарату Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області, утриматися від перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.
2. Позовна заява мотивована тим, що відповідач протиправно здійснив перевірку достовірності відомостей про громадян, що містяться у підписних листах при ініціюванні відкликання депутата Наталівської сільської ради ОСОБА_1 із залученням представників відповідача та використанням бази даних Державного реєстру виборців. Позивач уважає, що використання такої бази даних можливе лише у випадках, які встановлені приписами Закону України "Про Державний реєстр виборців", перелік яких є вичерпним. Натомість чинним законодавством не передбачено можливість використання органами ведення Державного реєстру виборців персональних даних виборців щодо перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах при ініціювання відкликання депутат місцевої ради за народною ініціативою.
3. Представник відповідача в судовому засіданні проти задоволення позовних вимог заперечував у повному обсязі та зазначав, що до відділу ведення Державного реєстру виборців звернулася Наталівська СВК для залучення відділу ведення Державного реєстру виборців для перевірки відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, без надання персональних даних виборців, які поставили свої підписи під ініціюванням відкликання депутата. Внаслідок співставлення було виявлено, що не всі громадяни, підписи яких містяться у підписних листах, відносяться до категорії виборців Наталівської СВК. Крім зазначення кількості виборців, інших даних про громадян відділом Державного реєстру виборців не надавалось. Відповідач уважає, що здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах має відбуватися із залученням органів ведення Державного реєстру виборців, оскільки здійснення такої перевірки без вказаного органу є порушенням процедури відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою. Також представник відповідача зазначив, що відсутнє будь-яке порушення прав позивача. Представник відповідача уважає, що у даному випадку рішення суб`єкта не породило негативних наслідків, не змінило та не припинило прав і обов`язків позивача, оскільки відповідач лише здійснив перевірку інформації щодо інших осіб - виборців, які поставили свої підписи у підписних листах на підтримку відкликання депутата місцевої ради ОСОБА_1 за народною ініціативою. З урахуванням викладеного, представник відповідача просив відмовити у задоволенні позову.
4. Представник третьої особи - Центральної виборчої комісії України - у судове засідання не прибув, надіслав суду клопотання про розгляд справи без його участі. Також надав пояснення на позовну заяву. Зокрема у поясненнях вказує, що нормою статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" не передбачено можливості використання органами ведення реєстру персональних даних виборців, що містяться у базі даних Реєстру для здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народної ініціативою та не встановлено способу, в яких територіальна громада залучає органи ведення Реєстру. В той же час, відповідно до статті 2 Закону України "Про Державний реєстр виборців" база даних реєстру, її копія, її частина, персональні дані реєстру можуть використовуватись лише для цілей, які зазначені у статті 26 цього Закону. Використання бази даних для здійснення перевірки відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народної ініціативою статтею 26 указаного Закону не передбачено.
5. Представники третьої особи Наталівської сільської виборчої комісії Запорізького району Запорізької області проти позову заперечували та вказали, що персональні дані виборців не надавались, а іншого способу провести перевірку осіб, які поставили свої підписи у підписних листах, законодавством не встановлено.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
6. 28 листопада 2017 року Наталівською СВК прийнято постанову № 15 про відкликання депутата Наталівської сільської ради по виборчому округу №13 ОСОБА_1 за народною ініціативою (далі - Постанова № 15).
7. У вказаній постанові зазначено, що до Наталівської СВК надійшли оформлені підписні листи та кількість підписів виборців, які підтримують пропозицію про відкликання депутата ОСОБА_1
7.1. Наталівська СВК у Постанові № 15 зауважила, що, "перевіривши надані документи, правильність підписних листів, кількість підписів, а також із залученням органів ведення Державного реєстру виборців здійснена перевірка достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах…", (а. с. 20) є всі підстави для відкликання ОСОБА_1 за народною ініціативою.
8. У протоколі № 14 від 28 листопада 2017 року засідання Наталівської СВК щодо відкликання депутата ОСОБА_1 указано, що Наталівська СВК звернулася до Державного реєстру виборців щодо перевірки підписів виборців округу №13 Наталівської сільської ради, надавши для перевірки 10 листів із 68 підписами. При перевірці вилучено 3 підписи. Дійсними визнані 65 підписів (а.с. 25 - 28).
9. Згідно із листом Запорізької районної державної адміністрації від 17 січня 2018 року № 0103/01-20 відділом ведення Державного реєстру виборців апарату Запорізької райдержадміністрації здійснено перевірку даних громадян в підписних листах на предмет наявності їх в Державному реєстрі виборців в частині прізвища, ім`я, по-батькові, дати народження, зареєстрованої адреси громадян. Також у листі вказано, що на кожному аркуші підписного листа, де був наявний перелік громадян, підписом начальника відділення і печаткою відділу ведення Державного реєстру була завірена кількість перевірених і недостовірних даних по виборцям (а. с. 22).
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
10. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 22 червня 2018 року позовні вимоги задоволено частково.
10.1. Визнано протиправними дії Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області та її структурного підрозділу - відділу ведення Державного реєстру виборців апарату Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області, щодо перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах при ініціюванні відкликання депутата Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області ОСОБА_1 за народною ініціативою.
10.2. В іншій частини позову відмовлено.
10.3. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що у відповідача були відсутні правові підстави для використання персональних даних Реєстру під час його залучення Наталівською СВК до перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата ОСОБА_6 за народною ініціативою.
11. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про встановлення відсутності компетенції (повноважень) у відповідача щодо перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою та зобов`язання відповідача утриматися від перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, суд першої інстанції виходив з того, що повноваження щодо перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах є фактично проведенням перевірки відомостей про виборців, як вказано у статті 26 Закону України "Про Державний реєстр виборців", що належить до компетенції органу ведення Реєстру. Крім того, частиною п`ятою статті 26 цього Закону передбачено використання персональних даних Реєстру для інших цілей, крім зазначених у частинах 1-4 статті 26 цього Закону, за рішенням суду.
12. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року рішення суду першої інстанції скасовано в частині задоволення позовних вимог та в цій частині в задоволенні позову відмовлено. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
13. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області та її структурного підрозділу - відділу ведення Державного реєстру виборців апарату Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області, щодо перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах при ініціюванні відкликання депутата Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області ОСОБА_1 за народною ініціативою, суд апеляційної інстанції, враховуючи правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 25 квітня 2018 року в справі № 803/1159/17 щодо неможливості перешкоджання реалізації права громадян на відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою, дійшов висновку, що перевірка достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах здійснена у відповідності до норм законодавства України, дійшов висновку, що така перевірка не порушує прав безпосередньо позивача, оскільки направлена саме на захист прав депутатів місцевих рад від недобросовісних осіб, які можуть використати данні про громадян та ініціювати фіктивне відкликання депутата. У цьому випадку перевіркою достовірності даних про виборців підтверджені волевиявлення дійсних виборців відповідного виборчого округу у відповідності до статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад".
ІV. Касаційне оскарження
14. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, яку зареєстровано у Верховному Суді 13 лютого 2019 року.
15. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій порушено норми матеріального і процесуального права, що є підставою для скасування постанови суду апеляційної інстанції, скасування рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог та прийняття нового рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
16. Позивач зазначає, що суд першої інстанції задовольнив позовну вимогу № 2, проте помилково відмовив у задоволенні позовної вимоги № 3. Суд апеляційної інстанції не здійснив юридичної оцінки всіх фактичних обставин справи, обмежившись лише формальними висновками.
17. За доводами позивача, судом першої інстанції помилково відмовлено у задоволенні позовних вимог про встановлення відсутності компетенції у відповідача та його структурного підрозділу - відділу ведення Державного реєстру виборців апарату Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області - щодо перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, оскільки такий висновок не узгоджується з положеннями статті 26 "Про Державний реєстр виборців".
18. На підтвердження своєї позиції щодо неможливості використання відомостей з Державного реєстру виборців з метою проведення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, позивач посилається на постанови Верховного Суду від 23 січня 2019 року в справі № 317/526/17, від 25 квітня 2018 року в справі № 803/1159/17.
19. Крім того, позивач зазначає, що висновок суду апеляційної інстанції, що спір з приводу компетенції - це виключно спір між суб`єктами владних повноважень, не відповідає Конституції України, принципам КАС України та принципу верховенства права і не може бути підставою для відмови у задоволенні позовних вимог.
20. Касаційна скарга містить клопотання про здійснення розгляду справи за участі позивача та його представника.
21. Ухвалою Верховного Суду від 20 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою та витребувано з Запорізького окружного адміністративного суду матеріали справи № 808/1259/18 (суддя-доповідач Бевзенко В. М., судді Данилевич Н. А., Шарапа В. М.).
22. 01 березня 2019 року матеріали справи № 808/1259/18 надійшли до Верховного Суду.
23. 04 березня 2019 року до Верховного Суду надійшло клопотання третьої особи - Центральної виборчої комісії - про розгляд справи за відсутності її представника.
24. 08 травня 2020 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 766/0/78-20 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Бевзенка В. М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 16 квітня 2020 року № 5), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, призначено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.
25. 12 травня 2020 року протоколом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями для розгляду касаційної скарги визначено колегію суддів: головуючого суддю Шевцову Н. В., суддів Смоковича М. І., Кашпур О. В.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
26. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
27. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
28. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
31. Згідно із частинами першою та другою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
31.1. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
32. За визначенням пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
33. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
34. Пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України визначено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства