ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 815/3558/17
адміністративне провадження № К/9901/34722/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Мацедонської В.Е.,
Шевцової Н.В.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Державної міграційної служби України
на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року (головуючий суддя - Свиди Л.І., судді - Левчук О.А., Бжассо Н.В.)
та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2018 року (головуючий суддя - Домусчі С.Д., судді: Коваль М.П., Кравець О.О.)
у справі № 820/3182/16
за позовом ОСОБА_1, яка діє в свої інтересах та в інтересах неповнолітніх: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4
до Державної міграційної служби України
про визнання неправомірним та скасування рішення №132-17 від 12.04.2017 про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, про зобов`язання прийняти рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
В липні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) в свої інтересах та в інтересах неповнолітніх: ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_2, ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_3 звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної міграційної служби України (далі - ДМС України, відповідач, скаржник), в якому просила:
- визнати неправомірним та скасувати рішення №132-17 від 12.04.2017 про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;
- зобов`язати відповідача прийняти рішення про визнання ОСОБА_1 та її неповнолітніх дітей: ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_2 , ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_3 біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДУ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2018 року, адміністративний позов ОСОБА_1, яка діє в інтересах неповнолітніх: ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_2, ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_3 до Державної міграційної служби України про визнання неправомірним та скасування рішення № 132-17 від 12.04.2017 року про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, зобов`язання відповідача прийняти рішення про визнання ОСОБА_1 та її неповнолітніх дітей: ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_2, ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_3 біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту - задоволено частково.
Визнано неправомірним та скасовано рішення Державної міграційної служби України №132-17 від 12.04.2017 року про відмову у визнанні ОСОБА_1 та її неповнолітнім дітям ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_2, ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_3 біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Зобов`язано Державну міграційну службу України прийняти рішення про визнання ОСОБА_1, яка діє в інтересах неповнолітніх: ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_2, ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_3 особою, яка потребує додаткового захисту.
В задоволенні іншої частини позовних вимог ОСОБА_1 - відмовлено.
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій зазначили, що ситуація виникнення цілком обґрунтованих побоювань переслідування може скластися як під час знаходження людини у країні свого походження (у цьому випадку особа залишає країну у пошуках притулку), так і під час знаходження людини в Україні, через деякий час після від`їзду з країни походження (тобто, ситуація в країні походження змінилася після від`їзду, породжуючи серйозну небезпеку для заявника), або може ґрунтуватися на діях самого заявника після його від`їзду, коли повернення до країни походження стає небезпечним. Таке цілком обґрунтоване побоювання повинно бути на цей час. За таких обставин, суди дійшли висновку, що формальне ставлення з боку відповідача до перевірки усіх обставин, викладених позивачем, матеріалів особової справи та наявної інформації по країні походження, призвело до прийняття неправомірного рішення щодо відмови ОСОБА_1, яка діє в інтересах неповнолітніх: ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_2, ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_3 у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Задовольняючи позов частково суди врахували те, що позивачу не може бути наданий статус біженця, оскільки за матеріалами особової справи не вбачається переслідування позивача за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань, позивач виїхала з країни походження легально, вона не зазначала про будь-які переслідування щодо неї або членів її родини, тощо, однак, є всі умови для надання позивачу додаткового захисту. Суди при прийнятті рішень по цій справі врахували той факт, що позивачу раніше відмовлено в наданні статусу біженця, або особи, яка потребує додаткового захисту, проте рішенням суду таке рішення відповідача скасовано та його зобов`язано повторно розглянути заяву позивача про надання такого статусу, однак, Державною міграційною службою України за результатами повторного розгляду заяви прийняте таке ж саме рішення про відмову у визнанні його біженцем, або особою, яка потребує додаткового статусу, а тому належним способом захисту порушених прав позивача є зобов`язання відповідача прийняти рішення про визнання ОСОБА_1 особою, яка потребує додаткового захисту.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
06 березня 2018 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга Державної міграційної служби України на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2018 року, в якій відповідач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати зазначені рішення та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити в повному обсязі.
В обґрунтування поданої касаційної скарги Державна міграційна служба України вказує на те, що суди попередніх інстанцій неправомірно прийняли рішення про зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а не зобов`язання прийняти певне рішення, оскільки право встановлення статусу біженця або особою, яка потребує додаткового захисту. Крім того, відповідач вважає помилковим посилання судів на рішення Європейського суду з прав людини у справі "Суфі і Елмі проти Сполученого Королівства", з причин того, що зазначене рішення, на думку ДМС України стосується виключно примусового повернення та примусового видворення. Також скаржник посилається на неправомірне використання судами позицій УВКБ ООН, що носять рекомендаційний характер, оскільки адміністративне судочинство здійснюється, окрім іншого, відповідно до міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Відповідач, як на підставу правомірності прийнятого рішення, вказує і на можливість внутрішнього переміщення позивачки разом із неповнолітніми дітьми всередині країни її громадянської належності.
Позивачем відзиву на вказану касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає її розгляду о суті.
Ухвалою Верховного Суду від 12 квітня 2018 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 22 лютого 2021 року касаційну скаргу Державної міграційної служби України призначено до касаційного розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ.
ОСОБА_1 є громадянкою Сирії, уродженкою м. Алеппо, постійне місце проживання в Сирії - м. Алеппо. За національністю араб, за віросповіданням - мусульманка-сунітка, рідна мова - арабська, іншими мовами не володіє. ІНФОРМАЦІЯ_4 на території України помер чоловік позивачки - ОСОБА_5, ІНФОРМАЦІЯ_5, з яким вона має трьох дітей - доньку ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_3, сина ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_2 та доньку ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1 . Позивачка має початкову освіту-6 класів, ніколи не працювала, не була членом жодної політичної, молодіжної чи громадської організації на території Сирії. Родина позивача брати: ОСОБА_6 1988 р. н., ОСОБА_7 1989 р. н., ОСОБА_8 2000 р. н., ОСОБА_9 2006 р. н.; сестри: ОСОБА_10 1985 р. н., ОСОБА_11 1987 р. н., ОСОБА_12 1984 р. н., ОСОБА_13 1995 р. н., мати - ОСОБА_14 1969 р. н. та батько - ОСОБА_15 1969 р. н. - залишились проживати в Сирії, м. Алеппо.
Позивачка покинула Сирію в грудні 2012 року. При виїзді мала національний паспорт. Виїхала автомобільним транспортом разом із чоловіком та трьома неповнолітніми дітьми та прямувала до Туреччини (м. Орфа). До України потрапила 05.03.2013 офіційно, на підставі національного паспорту та візи типу "С" разом із чоловіком та трьома неповнолітніми дітьми. Пункт перетину кордону - міжнародний аеропорт "Одеса".
18 квітня 2013 року ОСОБА_1 звернулась до Управління у справах іноземців та осіб без громадянства ГУДМС України в Одеській області з заявою № 93 про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту в України (аркуш справи 134).
Наказом №39 від 24 травня 2013 року ГУДМС України в Одеській області, у відповідності до ст. 8 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", прийнято рішення здійснити оформлення необхідних документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця або тимчасового захисту громадянці Сирії ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_6, особова справа № 2013OD0122 (аркуш справи 194).
Наказом №60 від 24 липня 2013 року ГУДМС України в Одеській області, згідно із ч. 8 ст. 9 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", продовжено строк розгляду заяви для вирішення питання щодо надання статусу біженця або додаткового захисту громадянці Сирії ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_6 (аркуш справи 200).
За результатами розгляду особової справи № 2013OD0122 громадянки Сирії ОСОБА_1, 20 серпня 2014 року Управлінням у справах біженців ГУДМС України в Одеській області на підставі п. 4 ст. 6 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" складений висновок про відмову громадянці Сирії ОСОБА_1 у визнанні її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту (аркуші справи 209-218).
На підставі матеріалів особової справи позивача, 06 жовтня 2014 року Державна міграційна служба України прийняла рішення №499-14, яким громадянці Сирії ОСОБА_1 відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, відповідно до абз. 4 ч. 1 ст. 6 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", як особі, стосовно якої встановлено, що умови, передбачені п. 1 та п. 13 ч. 1 ст. 1 зазначеного Закону відсутні (аркуш справи 130).
ОСОБА_1 29 жовтня 2014 року отримала повідомлення № 61 від 14.10.2014 про відмову у визнанні її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, видане на підставі рішення ДМС №499-14 від 06.10.2014 (аркуш справи 127), не погодилася із прийнятим рішенням та оскаржила його до суду.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду по справі №815/6199/14 від 08.09.2015 адміністративний позов ОСОБА_1 - задоволено частково, визнано неправомірним та скасовано рішення Державної міграційної служби України № 499-14 від 06.10.2014 про відмову ОСОБА_1 у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту та зобов`язано Державну міграційну службу України повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Зазначене рішення набрало законної сили після апеляційного оскарження.
На виконання постанови Одеського окружного адміністративного суду по справі №815/6199/14 від 08.09.2015 Державною міграційною службою України прийнято рішення №67-15 від 25.11.2015 про повторний розгляд заяви громадянки Сирії ОСОБА_1 про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Наказом №234 від 09 грудня 2015 року ГУДМС України в Одеській області, у відповідності до ч. 8 ст. 12 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", прийнято рішення повторно розглянути заяву про визнання біженцем або особи, яка потребує додаткового захисту громадянина Сирії ОСОБА_1, особова справа № 2013OD0122 (аркуш справи 93).
Наказом №3 від 06 січня 2016 року ГУДМС України в Одеській області, у відповідності до ч. 8 ст. 9 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", продовжено строк розгляду заяви для вирішення питання щодо надання статусу біженця або додаткового захисту для громадянки Сирії ОСОБА_1 , особова справа (аркуш справи 91).
За результатами розгляду особової справи № 2013OD0122 громадянки Сирії ОСОБА_1, 15 березня 2017 року ГУДМС України в Одеській області на підставі абз. 5 ст. 6 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" складений висновок про відмову громадянці Сирії ОСОБА_1 у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту (аркуші справи 64-86).
На підставі матеріалів особової справи позивача, 12 квітня 2017 року Державна міграційна служба України прийняла рішення №132-17, яким ОСОБА_1 та її неповнолітнім дітям ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_2, ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_3 було відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, відповідно до абз. 5 ч. 1 ст. 6 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", як особі, стосовно якої встановлено, що умови, передбачені п. 1 та п. 13 ч. 1 ст. 1 зазначеного Закону відсутні (аркуш справи 63).
ОСОБА_1 отримала 5 липня 2017 року повідомлення №160 від 12.06.2017 про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, видане на підставі рішення ДМС №132-17 від 12.04.2017 (аркуш справи 56), не погодилася із прийнятим рішенням та оскаржила його до суду.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пункт 1 частини 1 статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" від 08.07.2011 № 3671-VI (далі - Закон № 3671-VI): біженець - особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.
Пункт 13 частини 1 статті 1 Закону № 3671-VI: особа, яка потребує додаткового захисту, - особа, яка не є біженцем відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 року і Протоколу щодо статусу біженців 1967 року та цього Закону, але потребує захисту, оскільки така особа змушена була прибути в Україну або залишитися в Україні внаслідок загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо неї смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання або загальнопоширеного насильства в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту чи систематичного порушення прав людини і не може чи не бажає повернутися до такої країни внаслідок зазначених побоювань.
Пункт 4 частини 1 статті 1 Закону № 3671-VI: додатковий захист - форма захисту, що надається в Україні на індивідуальній основі іноземцям та особам без громадянства, які прибули в Україну або перебувають в Україні і не можуть або не бажають повернутися в країну громадянської належності або країну попереднього постійного проживання внаслідок обставин, зазначених у пункті 13 частини першої цієї статті.
Пункт 5 частини 1 статті 6 Закону № 3671-VI: Не може бути визнана біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, особа стосовно якої встановлено, що умови, передбачені пунктами 1 чи 13 частини першої статті 1 цього Закону, відсутні.
Абзаци 4-7 підпункту "е" пункту 5.1. розділу V Правил розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, затверджених наказом МВС України від 07.09.2011 № 649 (далі - Правила № 649): Оцінка заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, здійснюється на індивідуальній основі і включає в себе вивчення наявних відомостей про:
всі відповідні факти, що стосуються країни походження на момент прийняття рішення щодо заяви, в тому числі закони і інші нормативно-правові акти країни походження заявника і порядок їх застосування;
відповідні твердження і документи, представлені заявником, у тому числі інформацію про те, що заявник був або може стати об`єктом переслідування чи об`єктом завдання серйозної шкоди;
особисті дані і обставини заявника, включаючи інформацію про те, що заявник був чи може стати об`єктом переслідування чи йому може бути завдано серйозної шкоди.
Підпункт 2 пункту А Конвенції про статус біженців від 28.07.1951 (далі - Конвенція): У цій Конвенції термін "біженець" означає особу, яка: внаслідок подій, які відбулися до 1 січня 1951 р., і через обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознакою расової належності, релігії, громадянства, належності до певної соціальної групи чи політичних поглядів знаходиться за межами країни своєї національної належності і не в змозі користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися таким захистом внаслідок таких побоювань; або, не маючи визначеного громадянства і знаходячись за межами країни свого колишнього місця проживання в результаті подібних подій, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок таких побоювань.