ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 912/738/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Уркевича В. Ю. - головуючого, Мачульського Г. М., Краснова Є. В.,
за участю секретаря судового засідання Брінцової А. М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури
на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 08.12.2020 (головуючий суддя Березкіна О. В., судді: Дармін М. О., Антонік С. Г.) і ухвалу Господарського суду Кіровоградської області від 25.09.2020 (суддя Бестаченко О. Л.) у справі
за позовом Керівника Олександрійської місцевої прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Департаменту соціального захисту населення Кіровоградської обласної державної адміністрації
до 1) Дочірнього підприємства "Центргаз" Відкритого акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Кіровоградгаз", 2) Олександрійського геріатричного пансіонату з спеціальним відділенням
про визнання недійсними додаткових угод та стягнення 40 434, 80 грн,
за участю представників:
прокурора - Шелеста М. В.,
позивача - не з`явився,
відповідача-1 - не з`явився,
відповідача-2 - не з`явився,
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Керівник Олександрійської місцевої прокуратури Кіровоградської області (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Кіровоградської області в інтересах держави в особі Департаменту соціального захисту населення Кіровоградської обласної державної адміністрації (далі - Департамент соцзахисту населення Кіровоградської ОДА, позивач) з позовом до Дочірнього підприємства "Центргаз" Відкритого акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Кіровоградгаз" (далі - ДП "Центргаз", відповідач-1) та Олександрійського геріатричного пансіонату з спеціальним відділенням (далі - Олександрійський геріатричний пансіонат, відповідач-2) про визнання недійсними додаткових угод до договору від 22.01.2018 № Т6-18-0006 про постачання природного газу та стягнення 40 434,80 грн.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оспорюванні додаткові угоди суперечать пункту 2 частини четвертої статті 36 Закону України "Про публічні закупівлі", оскільки укладені без належного підтвердження коливання цін на ринку природного газу в період виконання умов договору, що в свою чергу призвело до надмірної сплати бюджетних коштів на загальну суму 40 434,80 грн. Вказане, за доводами прокурора, є підставою для визнання додаткових угод недійсними згідно з нормами статей 203, 207, частини першої статті 215 Цивільного кодексу України.
3. Обґрунтовуючи наявність підстав для представництва інтересів держави, прокурор посилався на те, що відповідний державний орган - Департамент соцзахисту населення Кіровоградської ОДА не здійснює відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
4. 22.01.2018 між ДП "Центргаз" (постачальник) та Олександрійським геріатричним пансіонатом (замовник) за результатами проведення відкритих торгів у порядку, передбаченому Законом України "Про публічні закупівлі", укладено договір № Т6-18-0006 постачання природного газу, предметом якого є природний газ з річним обсягом постачання 90 000 куб. м вартістю 8 979,89 грн за 1000 куб. м.
5. У подальшому між замовником та постачальником укладено 5 додаткових угод, кожна з яких збільшувала ціну за одиницю товару на 10% без зміни загальної суми, зазначеної у договорі.
6. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
7. Ухвалою Господарського суду Кіровоградської області від 25.09.2020, залишеною без змін постановою Центрального апеляційного господарського суду від 08.12.2020, позов залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України.
8. Судові рішення мотивовані тим, що Департамент соцзахисту населення Кіровоградської ОДА не наділений функціями фінансового контролю згідно з вимогами Закону України "Про публічні закупівлі", а відповідні функції покладено на спеціально уповноважений орган державної влади - Державну аудиторську службу України (далі - Держаудитслужба).
9. Ураховуючи обраний прокурором склад учасників провадження, суди встановили відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді у цій справі, а тому позовну заяву прокурора вважають такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.
Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог
10. У січні 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури, в якій прокурор просить скасувати постанову Центрального апеляційного господарського суду від 08.12.2020 і ухвалу Господарського суду Кіровоградської області від 25.09.2020 у справі № 912/738/20, справу направити на новий розгляд до Господарського суду Кіровоградської області.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи касаційної скарги
11. Скарга мотивована неправильним застосуванням судами попередніх інстанцій норм статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", порушенням норм статей 53, 86, 236, 237 Господарського процесуального кодексу України.
12. Прокурор вказує, що Департамент соцзахисту населення Кіровоградської ОДА із врахуванням його повноважень та функцій є уповноваженим органом у спірних правовідносинах, а тому правомірно набув статусу позивача у цій справі.
13. Разом з тим суди попередніх інстанцій не врахували, що у спорах, які пов`язані з проведенням публічних закупівель, їх оскарженням, позивачами у справах такої категорії може бути не лише Держаудитслужба та її територіальні органи, а й інші органи, залежно від повноважень, в межах яких вони діють та характеру спірних правовідносин.
14. Прокурор зазначає, що Держаудитслужба, її територіальні органи не проводили перевірок дотримання Закону України "Про публічні закупівлі" при проведенні процедури спірної закупівлі.
15. Приймаючи оскаржувані рішення, суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки доказам, які містяться у матеріалах справи та підтверджують правильність визначення прокурором позивача у справі, та не врахували того, що у правовідносинах, які виникли між сторонами, Держаудитслужба та її територіальні органи не могли набути статусу позивачів у справі.
16. Крім того, прокурор вказує, що судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосовано норми права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 30.07.2020 у справі № 904/5598/18, від 19.08.2020 у справі № 923/449/18, від 21.03.2019 у справі № 912/898/18 та від 25.08.2020 у справі № 913/153/19 (щодо визначення належного позивача у спорах, які пов`язані з проведенням публічних закупівель), а також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави).
17. У судовому засіданні прокурор підтримав касаційну скаргу та просив її задовольнити.
Позиція ДП "Центргаз"
18. У відзиві на касаційну скаргу ДП "Центргаз" вважає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій, що прокурором не доведено підстав представництва інтересів держави в особі Департаменту соцзахисту населення Кіровоградської ОДА.
19. Вказує, що функції фінансового контролю згідно з вимогами Закону "Про публічні закупівлі" покладено на уповноважений орган державної влади - Держаудитслужбу.
20. З урахуванням викладеного відповідач-1 просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
21. Також у відзиві на касаційну скаргу заявлено клопотання про розгляд справи без участі представника ДП "Центргаз".
22. Інші учасники справи правом на подання письмового відзиву на касаційну скаргу, передбаченим статтею 295 Господарського процесуального кодексу України, не скористалися, у судове засідання своїх представників не направили, хоча були повідомлені про дату, час і місце судового засідання належним чином.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій
23. Відповідно до частини першої статті 300 Господарського процесуального кодексу України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
24. Згідно з абзацом 2 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
25. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, прокурор посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", на порушення норм статей 53, 86, 236, 237 Господарського процесуального кодексу України.
26. Заслухавши суддю-доповідача, пояснення прокурора, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційну скаргу необхідно задовольнити з таких підстав.
27. Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" Конституцію України доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
28. Згідно із частинами третьою, п`ятою статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
29. Відповідно до частини четвертої статті 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
30. Статтею 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на момент подання позову) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (частина друга). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци 1, 2 частини третьої). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1- 3 частини четвертої).
31. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) зазначено, що питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15 липня 2015 року. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1- 3 частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
32. На необхідності обґрунтування прокурором наявності підстав для представництва наголосила Велика Палата Верховного Суду й у постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19), зазначивши, що системне тлумачення абзацу 1 частини третьої статті 23 Закону дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
33. Водночас у розумінні положень пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.
34. При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
35. У випадку наявності органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
36. Нездійснення захисту має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
37. Здійснення захисту неналежним чином має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
38. Колегія суддів суду касаційної інстанції зауважує, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідний компетентний орган, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
39. Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
40. Аналогічні правові висновки викладені у пунктах 45, 47 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19).