ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 200/9750/19-а
адміністративне провадження № К/9901/11704/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року (головуючий суддя - Голошивець І.О.)
та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 4 березня 2020 року (головуючий суддя - Гайдар А.В., судді: Казначеєв Е.Г., Міронова Г.М.)
у справі №200/9750/19-а
за позовом ОСОБА_1
до Департаменту соціального захисту населення Донецької облдержадміністрації, Донецької обласної державної адміністрації
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2019 року позивач звернулася до суду з позовом, в якому просила:
- скасувати наказ Департаменту соціального захисту населення Донецької облдержадміністрації "Про упорядкування структури" від 2 травня 2019 року № 02-09/53/203-19 та додаток до нього;
- визнати дії суб`єктів владних повноважень протиправними та незаконними щодо винесення та погодження наказу Департаменту соціального захисту населення Донецької облдержадміністрації "Про упорядкування структури" від 2 травня 2019 року № 02-09/53/203-19 та додатку до нього.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначала, що оскаржуваний наказ і додаток до нього прийняті з порушенням процедури та всупереч Положенню про Департамент соціального захисту населення Донецької облдержадміністрації.
3. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 4 березня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернулася з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позовних вимог.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивач є державним службовцем та перебувала на посаді завідувача сектору моніторингу впровадження процесів децентралізації в сфері соціального захисту населення відділу моніторингу соціальних програм Департаменту соціального захисту населення Донецької облдержадміністрації.
6. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року визнано протиправним та скасовано наказ директора Департаменту соціального захисту населення Донецької облдержадміністрації "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 " від 14 лютого 2019 року № 02-10/18-ос/205-19. Поновлено ОСОБА_1 на посаді завідувача сектору моніторингу впровадження процесів децентралізації в сфері соціального захисту населення відділу моніторингу соціальних програм управління соціально-трудових відносин та соціального діалогу Департаменту соціального захисту населення Донецької облдержадміністрації.
7. Наказом директора Департаменту соціального захисту населення Донецької облдержадміністрації від 2 травня 2019 року № 02-09/53/203-19 "Про упорядкування структури" відповідно до статті 41 Закону України "Про державну службу", статей 32, 42, 43 Кодексу законів про працю України, з метою підвищення рівня організації і ефективності праці фахівців, згідно структури Департаменту соціального захисту населення облдержадміністрації на 2019 рік, погодженої заступником голови облдержадміністрації, штатного розпису на 2019 рік, затвердженого першим заступником голови облдержадміністрації, ліквідовано: відділ з питань праці (6 шт.од.), сектор моніторингу впровадження процесів децентралізації в сфері соціального захисту населення (2 шт.од.), сектор інвестиційно-інноваційного розвитку (2 шт.од.) відділу моніторингу соціальних програм, сектор у справах внутрішньо переміщених осіб (3 шт.од.); перейменовано відділ соціального діалогу та соціально-трудових відносин на відділ соціально-трудових відносин та соціального діалогу; введено: до складу відділу соціально-трудових відносин та соціального діалогу додаткові штатні одиниці (6 шт. од.) та посаду заступника начальника відділу; до складу відділу моніторингу соціальних програм додаткову штатну одиницю (1 шт. од.) та посаду заступника начальника відділу; до складу відділу обслуговування пільгових категорій громадян посаду заступника начальника відділу (в межах затвердженої чисельності, яка складає 5 шт. од.); створено: сектор соціального діалогу (2 шт. од.) у складі відділу соціально-трудових відносин та соціального діалогу, відділ у справах внутрішньо переміщених осіб у складі управління у справах пільгової категорії громадян, посади працівників державного органу, які виконують функції обслуговування, адміністратора (1 шт. од.) та провідного інспектора (1 шт. од.).
8. Наказом директора Департаменту соціального захисту населення Донецької облдержадміністрації від 11 липня 2019 року № 02-09/88/203-19 на виконання рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року по справі № 200/3099/19а, відповідно до статті 49-2 Кодексу законів про працю України тимчасово введено в структуру Департаменту посаду завідуючого сектора моніторингу впровадження процесів децентралізації в сфері соціального захисту населення відділу моніторингу соціальних програм управління соціально-трудових відносин та соціального діалогу Департаменту соціального захисту населення Донецької облдержадміністрації. Скасовано наказ директора Департаменту соціального захисту населення Донецької облдержадміністрації "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 " від 14 лютого 2019 року №02-10/18-ос/205-19. Поновлено ОСОБА_1 на посаді завідуючого сектора моніторингу впровадження процесів децентралізації в сфері соціального захисту населення відділу моніторингу соціальних програм управління соціально-трудових відносин та соціального діалогу Департаменту соціального захисту населення Донецької облдержадміністрації.
9. 12 липня 2019 року позивача попереджено про наступне вивільнення із займаної посади 12 липня 2019 року згідно пункту 1 статті 40 Кодексу законів про працю України у зв`язку з упорядкуванням структури Департаменту соціального захисту населення відповідно до наказу директора Департаменту від 2 травня 2019 року № 02-09/53/203-19.
10. Також позивачу запропоновано наявні вакантні посади у Департаменті та поінформовано про оголошення конкурсу на певні посади.
11. Наказом директора Департаменту від 17 липня 2019 року №02-09/92/203-19 у зв`язку з виявленням технічної помилки у додатку до наказу директора від 11 липня 2019 року № 02-09/88/203-19 "Про виконання рішення суду від 11 липня 2019 року по справі 200/3099/19" його викладено у новій редакції.
12. Наказом директора Департаменту від 2 вересня 2019 року №02-09/111/203-19 у зв`язку з виявленням технічної помилки внесено зміни до наказу від 11 липня 2019 року № 02-09/88/203-19. Пункт 1 викладено у наступній редакції: "На виконання рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року по справі № 200/3099/19 ввести в структуру Департаменту посаду завідуючого сектора моніторингу впровадження процесів децентралізації в сфері соціального захисту населення відділу моніторингу соціальних програм управління соціально-трудових відносин та соціального діалогу Департаменту соціального захисту населення Донецької облдержадміністрації". Скасовано пункт 5 наказу, який зобов`язував начальника відділу управління персоналом ОСОБА_2 здійснити заходи щодо попередження завідуючого сектора моніторингу впровадження процесів децентралізації в сфері соціального захисту населення відділу моніторингу соціальних програм управління соціально-трудових відносин та соціального діалогу ОСОБА_1, посаду якої скорочено, відповідно до вимог чинного законодавства.
13. Наказом директора Департаменту від 16 вересня 2019 року №02-09/118/203-19 у зв`язку з виявленням технічної помилки внесено зміни до наказу від 11 липня 2019 року № 02-09/88/203-19 (з урахуванням змін, внесених наказом від 2 вересня 2019 року), пункт 1 доповнено словами "і штатний розпис".
14. Відповідно до останніх змін до штатного розпису на 2019 рік (на виконання рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року по справі № 200/3099/19 по Департаменту соціального захисту населення Донецької облдержадміністрації), введеного в дію з 11 липня 2019 року, погодженого з керівником апарату облдержадміністрації, Директором Департаменту фінансів облдержадміністрації та затвердженого головою облдержадміністрації, керівником обласної військово-цивільної адміністрації 20 вересня 2019 року, введено до відділу моніторингу соціальних програм управління соціально-трудових відносин та соціального діалогу Департаменту пунктом 5 посаду завідувача сектору моніторингу впровадження процесів децентралізації в сфері соціального захисту населення.
15. Під час судового розгляду в судах першої та апеляційної інстанцій було встановлено та підтверджено, що позивач працює на посаді завідувача сектору моніторингу впровадження процесів децентралізації в сфері соціального захисту населення відділу моніторингу соціальних програм управління соціально-трудових відносин та соціального діалогу Департаменту соціального захисту населення Донецької облдержадміністрації.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що перелік управлінь, відділів та структурних підрозділів Департаменту та їх штатна чисельність, які затверджено оскаржуваним наказом від 2 травня 2019 року, відповідають вимогам постанови Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 року № 179 "Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій" щодо виду підрозділів, їх складу та чисельності, а також штатній чисельності Департаменту, визначеній розпорядженням голови облдержадміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 8 листопада 2018 року № 1323/5-18 "Про чисельність структурних підрозділів обласної державної адміністрації". Таким чином Департаментом проведені всі законодавчо визначені дії стосовно упорядкування структури.
17. Штатний розпис по Департаменту на 2019 рік погоджений Департаментом фінансів облдержадміністрації, затверджений першим заступником голови облдержадміністрації, що відповідає положенням розпорядження голови облдержадміністрації від 10 жовтня 2008 року № 499 "Про Порядок затвердження кошторисів, планів асигнувань та штатних розписів органів управління".
18. Оскільки законодавством прямо не передбачено погодження внутрішньої структури департаментів, управлінь та інших структурних підрозділів облдержадміністрації зі статусом юридичних осіб публічного права з облдержадміністрацією, з метою реалізації повноважень зі спрямування та контролю за діяльністю структурних підрозділів облдержадміністрації, керівники цих структурних підрозділів попередньо узгоджують з відповідним заступником голови облдержадміністрації майбутню внутрішню структуру (зміни у структурі) очолюваного ним департаменту, управління та іншого структурного підрозділу облдержадміністрації зі статусом юридичної особи публічного права. З метою забезпечення більш якісного виконання функцій та завдань, покладених на Департамент, ним було направлено лист від 24 квітня 2019 року з пропозицією щодо погодження структури Департаменту з 1 травня 2019 року, а фактично структура Департаменту затверджена оскаржуваним наказом від 2 травня 2019 року.
19. Таким чином, посилання позивача про порушення процедури затвердження штатного розпису та змін до нього, під час судового розгляду не підтвердилися.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20. Позивач у своїй касаційній скарзі зазначає, що з 12 листопада 2018 року повноваження та функції відповідача відповідно до Положення про Департамент соціального захисту населення Донецької облдержадміністрації є незмінними. Проте, ліквідувавши оскаржуваним наказом від 2 травня 2019 року відділи та сектори є незрозумілим кому відійшли їх функції та повноваження, зважаючи на те, що до сьогодні вони виконуються. Також незрозумілим є підстави, зазначені у наказі, в результаті яких відбулися зміни у структурі Департаменту, та відсутнє обґрунтування "більш якісного виконання функцій".
21. Всупереч постанові Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 року №179 "Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій" Департамент на виконання судового рішення ввів у штатний розпис лише посаду завідувача сектору без утворення самого сектору, а Донецька облдержадміністрація погодилась з цим, затвердивши штатний розпис. Проте це призвело до порушення права позивач на працю, що було проігноровано судами першої та апеляційної інстанцій та зроблено помилковий висновок що перелік управлінь, відділів та структурних підрозділів Департаменту та їх штатна чисельність відповідають вимогам вказаної постанови Кабінету Міністрів України.
22. Також у касаційній скарзі позивач посилається на те що відповідачами порушено процедуру затвердження штатного розпису Департаменту. Підпунктом 12 пункту 10 Положення про Департамент соціального захисту населення Донецької облдержадміністрації визначено, що директор Департаменту подає на затвердження голові облдержадміністрації проекти кошторису та штатного розпису. Проте штатний розпис був затверджений заступником голови, що є порушенням.
23. Суди керувалися розпорядженням голови облдержадміністрації від 10 жовтня 2008 року № 499 "Про порядок затвердження кошторисів, планів асигнувань та штатних розписів органів управління", проте вказаний документ не був вивезений з міста Донецька та не був відновлений у паперовому вигляді. Посилання на його існування в інформаційно-правовій системі Ліга:Закон не є доказом встановлення ідентичності первинного документу, оскільки такий ресурс не визнаний офіційним джерелом нормативно-правових актів України.
24. Також зазначає що під час винесення оскаржуваних судових рішень судами не було повністю надано належної оцінки діям Донецької обласної державної адміністрації щодо ліквідації певних підрозділів без зміни функцій та повноважень Департаменту та не надано обґрунтованої оцінки діям суб`єкта владних повноважень при винесені оскаржуваного наказу від 2 травня 2019 року.
25. Департамент соціального захисту населення Донецької облдержадміністрації у відзиві на касаційну скаргу просив залишити оскаржувані судові рішення без змін. Зазначав, що здійснює усі визначені Положенням функції відповідно до чинного законодавства та з метою упорядкування структури було проведено всі законодавчо визначені дії. Розпорядження голови облдержадміністрації від 10 жовтня 2008 року № 499 на час виникнення спірних правовідносин було чинним та дії по затвердженню штатних розписів були вчинені у відповідності з його положеннями.
26. Донецька обласна державна адміністрація у відзиві на касаційну скаргу також просила залишити оскаржувані судові рішення без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
28. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
29. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VІІІ).
30. Відповідно до частини першої статті 5 Закону № 889-VІІІ правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
31. Вказаний Закон надає можливість керівнику державного органу змінити істотні умови державної служби у випадку змін в організації діяльності державного органу. Відповідно до статті 43 Закону № 889-VІІІ підставами для зміни істотних умов державної служби є ліквідація або реорганізація державного органу; зменшення фонду оплати праці державного органу; скорочення чисельності або штату працівників у зв`язку з оптимізацією системи державних органів чи структури окремого державного органу.
32. Розпорядженням голови облдержадміністрації від 15 лютого 2013 року №71 (в редакції розпорядження від 12 листопада 2018 року № 1354/5-18) затверджено Положення про Департамент соціального захисту населення Донецької обласної державної адміністрації, яким керується в своїй діяльності Департамент.
33. Вказаним Положенням передбачено, що Департамент на території області забезпечує реалізацію державної політики з питань соціально-трудових відносин, зайнятості населення, трудової міграції; соціальної підтримки та надання соціальних послуг вразливим верствам населення, зокрема особам похилого віку, з інвалідністю, ветеранам війни та учасникам антитерористичної операції, громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, малозабезпеченим та внутрішньо переміщеним особам, іншим категоріям осіб, які згідно з законодавством України мають право на пільги та отримання житлових субсидій; оздоровлення та відпочинку дітей.