ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 320/950/19
адміністративне провадження № К/9901/16956/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Берназюка Я.О., судді Бевзенка В.М., судді Коваленко Н.В.,
за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,
представника відповідача: Ферштей А.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України
про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі колегії суддів: Келеберди В.І., Амельохіна В.В., Качура І.А. від 11 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кобаля М.І., Бужак Н.П., Костюк Л.О. від 16 червня 2020 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невиконання положень пункту 16 Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року № 76-VIII (далі - Закон № 76-VIII);
- зобов`язати відповідача забезпечити прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахування призначених пенсій працівникам прокуратури.
Позов обґрунтовано тим, що Кабінетом Міністрів України протиправно не вчиняються дії щодо визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, внаслідок чого позивач упродовж трьох років не має можливості реалізувати конституційне право на перерахунок призначеної йому пенсії та отримання її у більшому розмірі.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2020 року, позов задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо виконання положень пункту 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що обсяг дій, які були здійснені КМУ, з метою вчасного та добросовісного виконання чинних на той час положень Закону України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 року № 1789-XII (далі - Закон № 1789-XII), були недостатніми, а отже, відповідач проявив протиправну бездіяльність щодо невиконання положень пункту 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII, яка порушувала права позивача на перерахунок пенсії.
У частині відмови у задоволенні позовних вимог суди виходили з рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2019 року № 3-209/2018(2413/18, 2807/19), яким положення частини двадцятої статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) зі змінами визнано неконституційними, оскільки умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури мають визначатися Верховною Радою України ухваленням відповідного закону.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2020 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2020 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, КМУ звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову повністю.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 13 липня 2020 року.
Ухвалою Верховного Суду від 25 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою КМУ у справі № 320/950/19, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 25 січня 2021 року справу № 320/950/19 призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 16 лютого 2021 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій, приймаючи рішення, не врахували правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 3 жовтня 2019 року у справі № 826/15553/17, відповідно до якої у подібних спірних правовідносинах судами не встановлено порушення прав та законних інтересів позивачів внаслідок допущеної, на їх думку, бездіяльності зі сторони Кабінету Міністрів України. Враховуючи цю правову позицію, як вважає скаржник, суди попередніх інстанцій належним чином не перевірили факту порушення бездіяльністю КМУ прав позивача.
Також скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 15 лютого 2020 року у справі № 648/3684/16-а, від 10 червня 2020 року у справі № 569/3120/16-а, від 23 червня 2020 року у справі № 263/13109/16-а, відповідно до якої з моменту набрання чинності Закону № 1697-VII (15 липня 2015 року), який по іншому урегулював правовідносини, пов`язані з пенсійним забезпеченням працівників прокуратури, стаття 50-1 Закону № 1789-XII втратила чинність. З огляду на таке вважає, що суди попередніх інстанцій не врахували, що призначені за статтею 50-1 Закону № 1789-XII пенсії не підлягають перерахуванню, а тому Уряд не може прийняти підзаконний нормативний акт на підставі норми Закону, який втратив чинність.
Від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу КМУ, в якому зазначається, що рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильного висновку про тривале невиконання КМУ покладених на нього пунктом 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII обов`язків щодо визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури. Позивач просить залишити касаційну скаргу КМУ без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
3 лютого 2021 року від ОСОБА_1 надійшло клопотання про розгляд справи за його відсутності.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що з 27 квітня 2000 року позивач одержує пенсію за вислугу років у розмірі 90 відсотків від посадового окладу відповідно до статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ, чинного на момент призначення пенсії, у підтвердження чого надано копію пенсійного посвідчення № НОМЕР_1 від 5 жовтня 2011 року, серія ААЄ № 938900, з терміном дії довічно, виданого Пенсійним фондом України.
Позивач вважає, що протиправною бездіяльністю КМУ порушено його право на перерахунок пенсії, оскільки, починаючи з 2000 року і по даний час, редакція статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ неодноразово змінювалася, проте КМУ, на який покладено функції щодо визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, не вживалися заходи для прийняття відповідних нормативно-правових актів для реалізації положень Закону, а також приведення у відповідність міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 лютого 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2020 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано, зокрема, Конституцією України, законами України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року № 794-VII, Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950 (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
При цьому колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, враховує, що рішення судів попередніх інстанцій оскаржуються у частині задоволення позовної вимоги. У зв`язку з цим оцінці підлягає правильність застосування норм матеріального права та дотримання норм процесуального права під час ухвалення судами першої та апеляційної інстанцій рішень у частині визнання протиправною бездіяльності КМУ щодо виконання положень пункту 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII.
Пунктом 16 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 76-VIII КМУ був зобов`язаний у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.
Суди попередніх інстанцій, зважаючи на те, що Конституційним Судом України від 13 грудня 2019 року ухвалено рішення у справі №3-209/2018(2413/18, 2807/19), яким визначено, що положення частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII зі змінами, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення, дійшли висновку, що до ухвалення Конституційним Судом України зазначеного Рішення, відповідно до пункту 20 частини першої статті 86 Закону № 1697-VII передбачалося, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються КМУ.
З огляду на те що КМУ не виконав покладених на нього обов`язків щодо приведення своїх нормативно-правові актів у відповідність із Законом № 76-VIII та не забезпечено приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про протиправність бездіяльності КМУ.
Колегія суддів погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.
Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
Кабінет Міністрів України відповідно до статті 116 Конституції України є органом, який забезпечує проведення державної політики, зокрема, у соціальній сфері.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Згідно частини другої статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною першою статті 4 цього Закону визначено, що КМУ у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Частиною першою статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" встановлено, що Кабінет Міністрів України у сферах соціальної політики, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій виконує такі повноваження, зокрема:
забезпечує проведення державної соціальної політики, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян;
виступає стороною соціального діалогу на національному рівні, сприяє його розвитку, відповідно до закону проводить консультації з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин;
забезпечує підготовку проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Кабінет Міністрів України є вищим колегіальним органом у системі органів виконавчої влади, до повноважень якого належить, серед іншого, забезпечення реалізації державної політики у сфері соціального забезпечення.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 3 березня 2020 року у справі № 826/7011/16, від 8 грудня 202 року у справі № 826/11008/18.
Згідно частин другої та третьої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" акти КМУ нормативного характеру видаються у формі постанов КМУ. Акти КМУ з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.
Пунктом 1 параграфу 32 Регламенту КМУ, затвердженого постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950, визначено, що проєкти актів КМУ готуються на основі та на виконання Конституції і законів України.
Відповідно до частини другої статті 50 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" проєкти актів КМУ готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
Проєкти актів КМУ вносяться на розгляд КМУ міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується КМУ через відповідного члена КМУ), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями (частина 3 даної статті).
Згідно частини першої статті 51 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" постанови та розпорядження КМУ приймаються на засіданнях КМУ шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу КМУ, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.
Відповідно до Положення про Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою КМУ від 17 червня 2015 року № 423, міністерство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ, до основних завдань якого віднесено, зокрема, здійснення контролю за діяльністю Пенсійного фонду України з ведення реєстру застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування, здійснює державне регулювання та нагляд за дотриманням закону щодо призначення (перерахунку) і виплати пенсій у солідарній системі та щодо взаємодії Пенсійного фонду України з фондами загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, що на виконання зазначених повноважень Міністерством соціальної політики України, відповідно до вимог статті 86 Закону № 1697-VII, розроблено проєкт постанови "Про затвердження Порядку перерахунку призначення пенсій працівникам прокуратури".
Відповідно до параграфу 44 Регламенту розробник подає Міністерству юстиції України для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріали погодження.
Міністерством юстиції України 9 грудня 2016 року складено висновок про відповідність проєкту постанови Конституції України, а також актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та узгоджуються з актами такої ж юридичної сили.
Пунктом 5 параграфу 33 Регламенту встановлено, що проєкт акта Уряду підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами.
Відповідно до Регламенту, якщо питання, що потребує врегулювання, належить до компетенції кількох органів виконавчої влади, розробником проєкту акта Кабінет Міністрів України є орган, компетенція якого у відповідній сфері правового регулювання є домінуючою. Інші органу виконавчої влади, що відповідно до компетенції беруть участь у розроблені проєкту акті або його погодженні, є заінтересованими органами.
Згідно довідки про погодження проєкту постанови, проєкт погоджено із Міністерством фінансів України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Пенсійним фондом України, Спільним представницьким органом сторони роботодавців на національному рівні, Спільним представницьким органом репрезентативних всеукраїнських об`єднань професійних спілок на національному рівні, Генеральною прокуратурою України.
Листами Міністерства фінансів України від 6 жовтня 2017 року № 31-09030-12-5/28175, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 6 жовтня 2016 року № 3641-03/32095-03, Пенсійного фонду України від 3 вересня 2016 року № 30214/07-20 не погоджено даний проєкт постанови та надано зауваження, зокрема, щодо того, що за розрахунками Міністерства соціальної політики України, реалізація проєкту постанови потребуватиме додаткових видатків із державного бюджету, які в бюджеті Пенсійного фонду не передбачені.