ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 420/6054/18
адміністративне провадження № К/9901/24296/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Рибачука А.І.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 420/6054/18
за позовом ОСОБА_1
до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради
про визнання протиправним та скасування наказу
за касаційною скаргою Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 березня 2019 року (головуючий суддя: Бжассо Н. В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді: Димерлія О. О., суддів: Коваля М. П., Єщенка О. В.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2018 року ОСОБА_1 звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 30 липня 2018 року № 01-03/200ДАБК "Про скасування права на виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) № ОД 061181010880".
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначила про те, що спірним наказом відповідача скасовано право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із незначними наслідками (СС1) № ОД 061181010880 від 11 квітня 2018 року. Позивач вважає, що перевірка проведена відповідачем з грубим порушенням норм чинного законодавства, що у свою чергу є підставою визнання оскаржуваного наказу від 30 липня 2018 року № 01-03/200ДАБК протиправним та його скасування.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19 березня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2019 року, позов задоволено повністю.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відповідачем перевірку проведено з численними порушеннями вимог Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553, який передбачає участь суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва під час перевірки, ознайомлення суб`єкта містобудування з результатами перевірки, пред`явлення суб`єкту містобудування направлення на перевірку, посвідчення, право суб`єкта містобудування подавати документи до перевірки, свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки. Так, відповідачем здійснена перевірка та прийнято наказ у відсутності позивача, спеціалістів з авторського та технічного нагляду об`єкту будівництва, що в свою чергу позбавило можливості ОСОБА_1 надати відповідні пояснення щодо інформації зазначеної у повідомленні про початок будівельних робіт, зазначати свої заперечення до акту, користуватися якісною правовою допомогою адвоката, та як наслідок призвело до прийняття відповідачем помилкового рішення щодо наявності у повідомленні про початок будівельних робіт недостовірних даних.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, 27 серпня 2019 року Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 березня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2019 року, прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити повністю.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Так, суди не звернули увагу на те, що комісійним виїздом на місце Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради та представника Приморської районної адміністрації Одеської міської ради встановлено факт проведення будівельних робіт. Поряд з цим, приймаючи оскаржуваний наказ контролюючий орган діяв у межах своїх повноважень та згідно норм чинного законодавства, оскільки встановив, що об`єкт є об`єктом самочинного будівництва та повідомлення про початок виконання будівельних робіт містить недостовірні дані. Також судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки доводам відповідача щодо обов`язковості проведення експертизи проектів об`єктів будівництва на території м. Одеси. Не враховано суспільної небезпеки, яку несе в собі факт виконання будівельних робіт без позитивного експертного звіту проекту будівництва.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27 серпня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С. Г., судді: Рибачук А. І., Тацій Л. В., справу передано головуючому судді.
8. Ухвалою Верховного Суду від 30 вересня 2019 року відкрито провадження за касаційною скаргою Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 березня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2019 року.
9. 21 жовтня 2019 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив ОСОБА_1 на касаційну скаргу, в якому остання просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
10. Ухвалою Верховного Суду від 16 лютого 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і призначено такий в порядку письмового провадження з 17 лютого 2021 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, що відповідно до договору купівлі-продажу від 16 червня 2017 року ОСОБА_1 є власником ізольованої квартири АДРЕСА_1, яка складається в цілому з двох житлових кімнат загальною площею 51,1 кв. м., в тому числі житловою площею 34.1 кв. м.
12. З метою поліпшення житлових умов, наведення порядку у дворі, вивезенням сміття позивач вирішила здійснити реконструкцію вищевказаної квартири, без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаменту в плані, без зміни цільового призначення об`єкту з надбудовою мансардного поверху.
13. 10 квітня 2018 року ОСОБА_1 направила до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на реєстрацію повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), згідно з яким, у відповідності до ст. 36 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" позивач повідомила про початок виконання будівельних робіт, визначених державними будівельними нормами щодо реконструкції квартири АДРЕСА_1, без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаменту в плані, без зміни цільового призначення об`єкту з надбудовою мансардного поверху.
14. У вказаному повідомленні зазначено, що технічний нагляд здійснює ОСОБА_3, кваліфікаційний сертифікат серія АТ № 004371, проектна документація розроблена ПП "Тавр", Головний архітектор проекту - ОСОБА_4, кваліфікаційний сертифікат серії АА № 001404, експертиза проекту будівництва проведена Одеською обласною службою Української Державної інвестиційної експертизи, експерт ОСОБА_5, сертифікат НОМЕР_1, відповідальною особою проектувальника, що здійснює авторський нагляд, визначено ОСОБА_6, генеральний підрядник ОСОБА_1, містобудівні умови та обмеження видані Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради № 01-074/82 від 03 квітня 2018 року.
15. Відповідач розглянув зазначене повідомлення позивача, погодив його та зареєстрував у відповідному реєстрі за номером ОД №061181010880 від 11 квітня 2018 року.
16. 26 вересня 2018 року ОСОБА_1 подала до контролюючого органу повідомлення про зміну даних у зареєстрованій декларації про початок виконання підготовчих/будівельних робіт, в якому вказала, що у зареєстрованому 11 квітня 2018 року за № ОД 061181010880 повідомленні нею було помилково вказано про наявність експертизи проекту, оскільки він не є обов`язковим, а також, невірно вказано особу, яка здійснює технічний нагляд. Технічний нагляд здійснює не ОСОБА_3, а ОСОБА_7, кваліфікаційний сертифікат Серія АТ №с 005772.
17. 01 жовтня 2018 року відповідач розглянув повідомлення та надав позивачу відповідь № 01-16/1973 д/д, що подане позивачем повідомлення про зміну даних у зареєстрованій декларації про початок виконання будівельних робіт не відповідає встановленій формі.
18. Також в листі зазначено, що 30 липня 2018 року, на підставі акту, складеного за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт та доповідної записки головного спеціаліста відділу № 1 ОСОБА_8 , відповідачем прийнято наказ № 01-03/200ДАБК "Про скасування права на виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) № ОД 061181010880".
19. Вважаючи вказаний наказ контролюючого органу протиправним та незаконним, ОСОБА_1 звернулась до суду з цим позовом за захистом порушених, на її думку, прав та інтересів.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
21. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Згідно з положеннями ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
23. Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
24. Повноваження Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).
25. Згідно з ч. 1, 2, 3 ст. 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
26. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
27. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
28. Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
29. Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: 1) безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; 3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт; 4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; 5) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об`єктів, вимогам стандартів, норм і правил згідно із законодавством; 6) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій; 7) одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
30. Відповідно до п. 2 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням, зокрема, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції.
31. Згідно з положеннями п. 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
32. Відповідно до п .7 Порядку № 553 підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
33. За приписами пункту 8 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
34. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (пункти 16, 17 Порядку № 553).
35. Права та обов`язки суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зазначені пунктах 13, 14 Порядку № 553.
36. Зокрема, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
37. Зі змісту положень ст. 41 Закону № 3038-VI та Порядку № 553 вбачається, що для усунення можливості зловживання правом на перевірки, сукупність заходів, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт.
38. Тобто за загальним правилом такі перевірки можливі щодо тих об`єктів, які знаходяться в процесі будівництва.
39. Виключенням із цього загального правила є виявлення факту самочинного будівництва у зв`язку з чим, такі перевірки можуть стосуватися й збудованого об`єкту.
40. За приписами ч. 1, 2 ст. 39-1 Закону № 3038-VI у разі якщо замовник самостійно виявив технічну помилку у надісланому повідомленні про початок виконання підготовчих чи будівельних робіт, зареєстрованій декларації про готовність об`єкта до експлуатації, а також у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які не є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом відповідно до закону, до такого повідомлення або декларації вносяться зміни у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
41. Замовник зобов`язаний протягом трьох робочих днів надати достовірні дані щодо інформації, яка потребує змін, для внесення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю відповідних відомостей до реєстру, а також до повідомлення або декларації.