ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 240/400/19
адміністративні провадження №К/9901/27602/19, №К/9901/27700/19, №К/9901/28632/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 240/400/19
за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України), Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - Держкомісія по запасах корисних копалин), Житомирської обласної ради (далі - Житомирська облрада), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Софія-Біо", про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу, рішення, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Держкомісії по запасах корисних копалин, ТОВ "Софія-Біо", Держгеонадара України
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Матохнюка Д.Б., суддів Шидловського В.Б., Боровицького О.А., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 25.01.2019 заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся до суду з позовом, у якому просив:
визнати протиправним та скасувати державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, здійснену Держгеонадра України ТОВ "Софія-Біо" за формою 3-гр із присвоєнням державного реєстраційного номера об`єкта РДГВН У-17-335/1;
визнати протиправним та скасувати протокол від 31.08.2017 №4059 засідання колегії Держкомісії по запасах корисних копалин;
визнати протиправним та скасувати рішення дев`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради від 25.10.2018 №1275 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 04.10.2018 № 19930/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Софія-Біо".
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позов пред`являється прокуратурою з метою запобігання отримання ТОВ "Софія-Біо" протиправним шляхом спеціального дозволу на позааукціонних умовах, що порушує інтереси держави, оскільки державна реєстрація робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр є протиправною, так як здійснена за відсутності у ТОВ "Софія-Біо" чинного спеціального дозволу на користування надрами; протокол від 31.08.2017 № 4059 є протиправним, оскільки ТОВ "Софія-Біо" не маючи чинного спеціального дозволу на користування надрами не є користувачем надр, товариством не було одержано попередні погодження на спеціальне користування земельними ділянками з метою видобування торфу; погодження Житомирською обласною радою надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Софія-Біо", яке не є користувачем надр, є протиправним, оскільки прийняте на підставі незаконної державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, та протиправного протоколу від 31.08.2018 № 4059.
2. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 24.04.2019 відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 04.09.2019 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про задоволення позовних вимог.
4. 03.10.2019, 04.10.2019 та 16.10.2019 Держкомісія по запасах корисних копалин, ТОВ "Софія - Біо", та Держгеонадра України звернулись до Верховного Суду із касаційними скаргами, відповідно, у яких, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення ним норм процесуального права, просять скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 24.04.2019 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалами від 22.10.2019 та від 24.10.2019 відкрив касаційні провадження за вказаними касаційними скаргами та витребував матеріали справи із суду першої інстанції першою ухвалою.
6. 19.11.2019 від прокуратури Житомирської області до суду касаційної інстанції надійшов відзив на вказані касаційні скарги, у якому позивач просить залишити їх без задоволення, а оскаржуване Держкомісією по запасах корисних копалин, ТОВ "Софія - Біо" та Держгеонадра України постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
7. Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22.04.2020 №632/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 №923/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку".
8. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.04.2020 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Стеценко С.Г., Тацій Л.В.
9. Ухвалою судді Верховного Суду від 23.04.2020 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Суди встановили, що 12.06.2017 Держгеонадра України було проведено державну реєстрацію робіт та досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр ТОВ "Софія-Біо" за формою № 3-гр із присвоєнням державного реєстраційного номера об`єкта РДГВН У-17-335/1 - попередня геолого-економічна оцінка торф`яного родовища "Плав-ІІ" в Олевькому районі Житомирської області.
Згідно з протоколом від 31.08.2017 №4059 на засіданні Держкомісії по запасах корисних копалин при Держгеонадра було розглянуто матеріали попередньої геолого-економічної оцінки родовища торфу "Плав-ІІ" в Олевському районі Житомирської області, поданих ТОВ "Софія-Біо", та апробовані загальні і балансові видобувні запаси торфу загальнодержавного значення.
Рішенням Житомирської облради від 25.10.2018 №1275 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 04.10.2018 №19930/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Софія-Біо" вирішено погодити надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Софія-Біо" з метою видобування торфу родовища "Плав-ІІ" загальною площею 101,8 га, яке знаходиться в Олевському районі Житомирської області.
Також судом встановлено, що на момент подання, розгляду матеріалів робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр (родовища "Плав-ІІ") та прийняття оскаржуваних рішень у ТОВ "Софія-Біо" був відсутній спеціальний дозвіл на користування надрами.
Вважаючи такі рішення протиправними та такими, що порушують права, інтереси держави, заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із того, що для здійснення робіт і досліджень з геологічного вивчення, що визначені відповідною державною реєстрацією, ТОВ "Софія-Біо" є користувачем надр, згідно статті 13 Кодексу України про надра (далі - Кодекс про надра), оскільки є виконавцем робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, тому ТОВ "Софія-Біо" мало право подати заяву про проведення державної реєстрації вказаних робіт, а Держкомісія по запасах корисних копалин не мала підстав відмовити в прийнятті матеріалів геолого-економічної оцінки запасів за відсутності у ТОВ "Софія-Біо" спеціального дозволу для геологічного вивчення надр, оскільки наданню спеціального дозволу на користування надрами повинно передувати проведення експертизи та погодження Держкомісією по запасах корисних копалин.
12. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, виходив із того, що на момент подання, розгляду матеріалів робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр (родовища "Плав-ІІ") та прийняття оскаржуваних рішень у ТОВ "Софія-Біо" був відсутній спеціальний дозвіл на користування надрами, що свідчить про недотримання ТОВ "Софія-Біо" пункту 1.7 Порядку державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14.06.2013 № 263 (далі - Порядок №263) та прийняття в результаті відповідачами протиправних рішень.
Також, суд апеляційної інстанції вказав на те, що у даній справі прокурор обґрунтував наявністю "інтересів держави" порушенням, на його думку, порядку надання дозволу на спеціальне користування надрами. Посилаючись на статтю 4 Кодексу про надра, за якою надра є виключною власністю Українського народу, що здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду АРК і місцеві ради, заступник прокурора області у позовній заяві зазначив, що інтереси держави, за захистом яких він звернувся, полягають у безпідставності та незаконності надання спірного спеціального дозволу на користування надрами. Порушені безпосередні інтереси держави у вигляді недотримання Держгеонадра визначеної законодавством процедури його видачі, в частині відсутності необхідних умов для отримання такого дозволу. Тобто, позов має на меті захист "інтересів держави".
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13. Касаційні скарги Держкомісія по запасах корисних копалин та ТОВ "Софія-Біо" обґрунтували, зокрема тим, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано пункти 1.2, 1.4, 1.7 Порядку № 263, пункт 1 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок № 615) для здійснення робіт і досліджень з геологічного вивчення, що визначені відповідною державною реєстрацією ТОВ "Софія-Біо" прирівнюється/є користувачем надр, оскільки воно є виконавцем робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр. Також Держкомісія по запасах корисних копалин вказує на те, що помилковим є твердження заступника прокурора про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції в межах спірних правовідносин. В матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що позивач перед зверненням до суду перевірив, що захист законних інтересів держави не здійснює або не належним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (Кабінет Міністрів України, Міністерство екології та природних ресурсів України, Державна регуляторна служба України).
14. У касаційній сказі Держгеонадра України вказало на те, що за правилами пункту 1 Порядку № 615 особа може отримати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону, якщо для цієї особи апробовано запаси корисних копалин в Держкомісії по земельних ресурсах; у свою чергу затвердження запасів є наступною обов`язковою умовою, яка повинна бути виконана надрокористувачем. Також Держгеонадра України зазначила, що у заступника прокурора Житомирської області відсутні повноваження звертатись з відповідним позовом.
15. У відзиві на касаційні скарги позивач вказав на те, що Держгеонадра України зобов`язана було відмовити у проведенні такої реєстрації у зв`язку із невідповідністю поданих документів вимогам пункту 1.7 Порядку № 263, оскільки станом на 12.06.2017 ТОФ "Софія-Біо" не володіло спеціальним дозволом на користування надрами. Також заступник прокурора області вказує на те, що в даному випадку наявні "виключні" випадки для представництва прокурором інтересів держави в суді, оскільки жодним нормативно-паровим актом не передбачено можливості звернення суб`єктів владних повноважень до суду з позовами про визнання протиправними та скасування протоколів Держкомісії по земельних ресурсах, рішень органів місцевого самоврядування та спеціальних дозволів на користування надрами.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України [далі - КАС України; (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
17. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
19. Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
20. Завданням адміністративного судочинства у розумінні частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
21. Позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 4 КАС України).
22. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
23. З наведеного слідує, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
24. Верховний Суд наголошує на тому, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду справи по суті позовних вимог.
25. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
26. Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон №1697-VII.
27. Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані й статтями 53, 54 КАС України.
28. Так, відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.