ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 400/1510/19
адміністративні провадження № К/9901/36870/19, № К/9901/36868/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 400/1510/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Телец-Вак", ОСОБА_1 до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради (далі - Управління ДАБК) про визнання протиправними та скасування наказу, приписів та постанов, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами ОСОБА_1 та ТОВ "Телец-Вак"
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Яковлєва О.В., суддів Градовського Ю.М., Крусяна А.В., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2019 року ТОВ "Телец-Вак" та ОСОБА_1 звернулись до суду з позовом, у якому просили визнати протиправними та скасувати:
наказ Управління ДАБК від 11.04.2019 № 105 "Про проведення позапланової перевірки";
припис Управління ДАБК від 25.04.2019 №22 "Про зупинення підготовчих та будівельних робіт";
припис Управління ДАБК від 25.04.2019 №22/1 "Про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил";
постанову Управління ДАБК від 10.05.2019 №05-282/22/01-16 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнано винним ТОВ "Телец-Вак" у вчиненні правопорушення, передбаченого підпунктом 8 пункту 3 статті 2 Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон № 208/94-ВР) та накладено на ТОВ "Телец-Вак" штраф у розмірі 86 445, 00 грн;
постанову Управління ДАБК від 10.05.2019 №22 по справі про адміністративне правопорушення, якою ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) та накладено на нього штраф у розмірі 5100, 00 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що відповідач усупереч Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V) провів повторну перевірку з одних і тих самих питань та за один і той же період. При цьому позивачі зазначили, що Управління ДАБК, не отримавши погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного контролю, або відповідного державного колегіального органу на проведення позапланового заходу провело відповідну перевірку. До того ж направлення на цю перевірку не містить конкретних питань, необхідність перевірки яких стала підставою для її здійснення. Також позивачі вказали на те, що акт, приписи і протоколи були складені відповідачем за відсутності суб`єкта містобудування та поза межами строку, визначеного у направленні на перевірку. Щодо суті правопорушень, встановлених під час перевірки і на підставі яких були винесені спірні приписи та постанови про накладення штрафу, позивачі зазначили, що відповідач в акті перевірки детально не описав суті виявлених ним порушень і не зазначив яке з питань, що вимагають обов`язкової експертизи у зв`язку із коригуванням проекту порушується в даному випадку.
2. Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 10.07.2019 частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправними та скасував приписи Управління ДАБК від 25.04.2019 №22 про негайне зупинення підготовчих та будівельних робіт та №22/1 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
визнав протиправними та скасував постанови Управління ДАБК від 10.05.2019 №05-282/22/01-16 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнано винним ТОВ "Телец-Вак" у вчиненні правопорушення, передбаченого підпунктом 8 пункту 3 статті 2 Закону № 208/94-ВР та накладено на нього штраф у розмірі 86 445, 00 грн та №22 по справі про адміністративне правопорушення, якою ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 96 КУпАП та накладено на нього штраф у розмірі 5100, 00 грн;
відмовив у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу Управління ДАБК від 11.04.2019 №105.
3. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 20.12.2019 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. 27.12.2019 ОСОБА_1 та ТОВ "Телец-Вак" звернулись до Верховного Суду із касаційними скаргами, у яких, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просять скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2019, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 10.07.2019 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалами від 11.02.2020 відкрив касаційні провадження за касаційними скаргами ТОВ "Телец-Вак" та ОСОБА_1, відповідно та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
6. Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22.04.2020 №632/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 №923/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку".
7. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.04.2020 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Стеценко С.Г., Тацій Л.В.
8. Ухвалою судді Верховного Суду від 23.04.2020 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Суди встановили, що ТОВ "Телец-Вак" є замовником та забудовником багатоповерхового житлового будинку за адресою: вул. Погранична (Чигрина), 94, загальною площею 25052,14 кв. м.
На підставі наказу Управління ДАБК від 11.04.2019 № 105 "Про проведення позапланової перевірки" відповідачем проведено позапланову перевірку додержання вимог містобудівного законодавства на об`єкті будівництва багатоповерхового житлового будинку (2га черга) ТОВ "Телец-Вак" по вул. Чигрина, 94 у м. Миколаєві.
За результатами проведеної перевірки відповідачем складено акт від 25.04.2019 № 46/2019, у якому зафіксовано порушення ТОВ "Телец-Вак" положень статей 7, 9 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі - Закон № 687-XIV), частини першої статті 31 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI), у зв`язку із тим, що після внесення змін у 2013 році до проекту будівництва в частині опалення та газопостачання житлових квартир не проведено повторної експертизи проведених змін.
На підставі висновків акта перевірки, контролюючим органом складено такі документи: припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 25.04.2019, яким зобов`язано ТОВ "Телец-Вак" зупинити виконання будівельних робіт на об`єкті; припис від 25.04.2019 №22/1 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким ТОВ "Телец-Вак" зобов`язано усунути виявлені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, шляхом приведення об`єкта у відповідність до вимог чинного законодавства; протоколи про вчинення правопорушень від 25.04.2019.
При цьому, проведеною перевіркою встановлено, що товариством здійснюється будівництво багатоквартирного будинку на підставі проектної документації, погодженої висновком проведеної державної експертизи від 05.10.2007.
Також суди встановили, що лютому 2013 року ТОВ "Телец-Вак" внесено зміни до раніше затвердженого проекту будівництва в частині зміни системи опалення та газопостачання квартир.
За результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, контролюючим органом прийнято постанову від 10.05.2019 № 05-282/22.01-16, якою ТОВ "Телец-Вак" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого підпунктом 8 пункту 3 статті 2 Закону № 208/94-ВР та накладено на нього штраф у розмірі 86 445, 00 грн
Постановою відповідача від 10.05.2019 №22 по справі про адміністративне правопорушення директора ТОВ "Телец-Вак" ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 96 КУпАП та накладено на нього штраф у розмірі 5100, 00 грн.
Не погоджуючись із зазначеними вище наказом, приписами та постановами, позивачі звернулись до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що ні в акті перевірки, ні у відзиві, наданому до суду відповідачем не доведено, що коригування у 2013 проекту в частині зміни системи опалення II черги будівництва будинку пов`язано із зміною державних будівельних норм та вихідних даних щодо проектування. Таким чином суд першої інстанції дійшов висновку про те, що відповідачем не доведено належними та допустимими доказами правомірності та обґрунтованості оскаржуваних приписів та постанов про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в свою чергу позивачем повністю доведено порушення відповідачем порядку проведення перевірки та факт відсутності порушення позивачем містобудівного законодавства.
11. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив із того, що внесені позивачем зміни до раніше затвердженого проекту будівництва в частині зміни системи опалення та газопостачання квартир, безумовно можуть впливати на інженерне забезпечення будівлі, а також впливати на дотримання вимог пожежної та техногенної безпеки, що відповідно до Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 № 560 (далі - Порядок № 560) є підставою для проведення повторної експертизи проекту будівництва, в частині, що не відповідає раніше затвердженому проекту будівництва, чого не було зроблено ТОВ "Телец-Вак" з лютого 2013 року.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. Касаційні скарги позивачів мотивовані, зокрема тим, що допущення до перевірки і сам процес її проведення є різними процедурами та в даному випадку оспорюються дії посадової особи Управління ДАБК під час перевірки і викладені в акті перевірки порушення, які були відсутні по факту, оскільки усі необхідні журнали були в наявності та знаходились у виконроба, який на момент перевірки був відсутній. Також, позивач наголошує на тому, що його не було належним чином повідомлено, що перевірку було продовжено.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
14. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Згідно з статтею 1 Закону України від 16.11.1992 №2780-XII "Про основи містобудування" (далі - Закон №2780-XII) містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
16. Статтею 6 Закону №2780-XII визначено, що законодавство України про містобудування складається з Конституції України, цього Закону, законів України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про архітектурну діяльність" та інших нормативно-правових актів, що видаються на їх виконання.
17 Органи, що здійснюють державне регулювання у сфері містобудування, наведені у статті 7 Закону №2780-XII, за змістом якої таке регулювання здійснюється, зокрема, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.
18. Так, у відповідності з положеннями частин першої, другої статті 10 Закону №687-XIV для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
19. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону №3038-VI.
20. В свою чергу, абзацом четвертим статті 3 Закону №3038-VI (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
21. Частинами першою, другою, пунктами 1, 2 частини четвертої статті 41 Закону №3038-VI (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
22. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
23. При цьому, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон № 877-V.
24. За змістом частини п`ятої статті 2 Закону № 877-V органи державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду) здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог, зокрема частини третьої статті 6 цього ж закону, згідно із якою суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
25. Отже, на думку колегії суддів помилковими є посилання позивачів на не дотримання відповідачем вимог частини першої статті 6 Закону № 877-V щодо підстав для здійснення позапланових заходів, оскільки в даному випадку спеціальним Законом, який регулює правовідносини у сфері містобудівної діяльності є Закон 3038-VI та прийнятий у відповідності до нього Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
26. За приписами пункту 5 вищенаведеного Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
27. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.