ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 806/2828/18
адміністративні провадження № К/9901/15395/19, №К/9901/10230/19
Верховний Суд у складіколегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 806/2828/18 за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастру) про визнання протиправним рішення, визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Держгеокадастру
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12.09.2018, ухвалене у складі головуючого судді Токаревої М.С. та
постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду 28.02.2019 та
додаткову постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18.04.2019, ухвалені у складі колегії суддів: головуючого судді Капустинського М.М., суддів Моніча Б.С., Охрімчук І.Г.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 12.06.2018 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:
визнати протиправним рішення Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката від 11.12.2015 №010387 інженера-землевпорядника ОСОБА_1 ;
визнати протиправним і скасувати наказ Дергеокадастру від 18.01.2018 №13 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" у частині анулювання кваліфікаційного сертифіката від 11.12.2015 №010387 інженера-землевпорядника ОСОБА_1 ;
зобов`язати Дергеокадастр поновити дію кваліфікаційного сертифіката від 11.12.2015 №010387 інженера-землевпорядника ОСОБА_1 шляхом внесення відомостей до Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників.
В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначив, що при прийнятті спірних рішення, наказу відповідач діяв всупереч Закону України від 22.05.2003 № 858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон №858-IV), Закону України від 17.06.2004 № 1808-IV "Про державну експертизу землевпорядної документації" (далі - Закон № 1808-IV), Порядку роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затвердженого наказом Мінагрополітики України від 28.11.2012 №739 (далі - Порядок № 739), оскільки не було встановлено факту наявності його вини щодо грубого порушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. Зокрема, зазначив, що якщо виготовлений проект землеустрою не в повній мірі відповідав вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, його необхідно було повернути на доопрацювання та надати час для усунення недоліків, проте такого зроблено не було. Отже, відповідач не повинен був брати до уваги неправомірний висновок державної експертизи землевпорядної документації.
2. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 12.09.2018, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2019, задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправним рішення Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката від 11.12.2015 №010387 інженера-землевпорядника ОСОБА_1 ;
визнав протиправним і скасував наказ Держгеокадастру від 18.01.2018 №13 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" у частині анулювання кваліфікаційного сертифіката від 11.12.2015 №010387 інженера-землевпорядника ОСОБА_1 ;
зобов`язав Держгеокадастр поновити дію кваліфікаційного сертифіката від 11.12.2015 №010387 інженера-землевпорядника ОСОБА_1 шляхом внесення відомостей до Державного реєстру сертифікованих інженерів - землевпорядників;
стягнув на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Держгеокадастру судові витрати зі сплати судового збору у сумі 2114,40 грн.
3. Додатковою постановою від 18.04.2019 Сьомий апеляційний адміністративний суд частково задовольнив заяву ОСОБА_1 : стягнув з Дергеокадастру за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 витрати на оплату правничої допомоги у розмірі 6000, 00 грн.
4. 10.04.2019 та 24.05.2019 Держгеокадастр звернувся до Верховного Суду із касаційними скаргами на рішення судів першої та апеляційної інстанцій та додаткову постанову суду апеляційної інстанції, відповідно, у яких, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12.09.2018, постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду 28.02.2019 та додаткову постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18.04.2019, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог та про відмову у задоволенні заяви ОСОБА_1 про стягнення судових витрат, пов`язаних із наданням правничої допомоги, відповідно.
5. Верховний Суд ухвалами від 18.04.2019 та від 06.06.2019 відкрив касаційне провадження за вказаними касаційними скаргами та витребував матеріали справи із суду першої інстанції першою ухвалою.
6. Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22.04.2020 №632/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 №923/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку".
7. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.04.2020 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Стеценко С.Г., Тацій Л.В.
8. Ухвалою судді Верховного Суду від 23.04.2020 прийнято зазначену справу до свого провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. У справі, яка розглядається, суди встановили, що 11.12.2015 ОСОБА_1 згідно із протоколом - рішенням Кваліфікаційної комісії від 26.11.2015 №11 отримав кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника №010387. Вказаним кваліфікаційним сертифікатом підтверджується відповідність інженера-землевпорядника кваліфікаційним характеристикам професії та його спроможність самостійно складати окремі види документації із землеустрою та документації з оцінки земель (крім експертної грошової оцінки земельних ділянок), виконувати топографо-геодезичні і картографічні роботи, проводити інвентаризацію земель, перевіряти якість ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень земель при здійсненні землеустрою.
ОСОБА_1 був прийнятий на роботу до Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "ЗемЮрКонсалтинг" згідно з наказом від 27.07.2015 №2-к та перебуває у трудових відносинах із вказаним підприємством по теперішній час.
Також суди встановили, що сертифікованими інженерами-землевпорядниками ОСОБА_1 та ОСОБА_3 було розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_4 для обслуговування належного на праві власності нежилого приміщення і використання під гараж на умовах оренди терміном 10 років загальною площею 0,0282 га за адресою АДРЕСА_1 .
Вказаний проект землеустрою було направлено на експертизу.
Експертом державної експертизи Понзелем Ю.І. проведено обов`язкову експертизу землевпорядної документації щодо розробленого проекту землеустрою, за результатом розгляду якого 29.11.2017 був наданий негативний висновок державної експертизи землевпорядної документації за №5574/82-17, яким встановлено:
розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки не відповідає вимогам статті 50 Закону № 858-IV, оскільки відсутня довідка з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями, яка надається територіальними органами Держгеокадастру земельної ділянки площею 0,0289 га, яка є складовою проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок; у проекті наявна довідка статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями земельної ділянки площею 0,0050 га (стор. 6); привести у відповідність;
згідно з публічною кадастровою картою України земельна ділянка перетинається із земельною ділянкою з кадастровим номером 1824210100:01:004:0179; привести у відповідність або обґрунтувати;
додатки до акта приймання-передачі межових знаків па зберігання (список та кроки межових знаків, переданих на зберігання) не відповідають Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затверджений наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18.05.2010 №376 "Про затвердження Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками" (далі - Інструкція № 376), а саме: згідно із пунктом 3.2 вказаної Інструкції, в структурі номерів межових знаків перші 6 цифр визначаються виходячи з дати передачі на зберігання межових знаків: але пунктом 2.1 вказаної Інструкції передбачено, що встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) здійснюється на підставі розробленого та затвердженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки - таким чином дата передачі межових знаків на зберігання на момент подання проекту землеустрою на погодження - не може бути визначена.
Держгеокадастр листом від 07.12.2017 №32-28-023-19022/2-17 "Про порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками вимог законодавства при розробленні документації із землеустрою" направила до Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру інформацію щодо порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, за участі яких документація із землеустрою та документація з оцінки земель була оцінена негативно за підсумковою оцінкою результатів державної експертизи, у тому числі щодо ОСОБА_1 .
У вказаному листі відповідача до Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру у пункті 5 Інформації про порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм, і правил у сфері землеустрою при розробці проекту землеустрою вказано, що ОСОБА_1 порушено вимоги статті 120 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а саме: у разі набуття власності на будівлю або споруду, що перебувають у власності, користуванні іншої особи, припиняється право власності, право користування земельною ділянкою, на якій розміщені ці об`єкти. До особи, яка набула право власності на будівлю або споруду, розміщені на земельній ділянці, що перебуває у власності іншої особи, переходить право власності на земельну ділянку або її частину, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення (відповідно до Витягу про реєстрацію права власності на нерухоме майно, виданого КП "КМБТІ Житомирської обласної ради" від 05.11.2008 № 20820190 за ОСОБА_4 зареєстровано право власності на 12/100 часток нежитлового приміщення) та статті 50 ЗК України, а саме: відсутня довідка з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями, яка надається територіальними органами Держгеокадастру земельної ділянки площею 0,0289 га, яка є складовою проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок. У проекті наявна довідка статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями земельної ділянки площею 0,0050 га.
За результатом розгляду листа Держгеокадастру Кваліфікаційна комісія Держгеокадастру прийняла рішення, оформлене протоколом від 21.12.2017 №12, яким ухвалено звернутися до Держгеокадастру України із поданням про позбавлення (анулювання) кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників, серед яких зазначено і позивача - ОСОБА_1 .
Кваліфікаційною комісією Держгеокадастру на адресу Держгеокадастру направлено подання від 27.12.2017 №17/834 про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників згідно з протоколом.
На підставі вищевказаного подання, Держгеокадастром видано наказ від 18.01.2018 №13, яким, зокрема, анульовано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 11.12.2015 №010387.
Вважаючи рішення та наказ відповідача у частині анулювання йому сертифіката-землевпорядника протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Також суди встановили, що під час складення експертного висновку від 29.11.2017 №5574/82-17 експерт Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області Понзель Ю.І. посилався на розроблення позивачем проекту землеустрою з порушенням вимог статті 120 ЗК України, вказавши на невідповідність фактично придбаної ОСОБА_4 площі нежитлового приміщення розміру земельної ділянки на яку розроблялась документація позивачем.
Так, згідно із пунктом 1 договору купівлі-продажу від 10.09.2008 продавець ОСОБА_6 (продавець) продав, а ОСОБА_4 (покупець) купила 12/100 частини нежилого приміщення, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 . Загальна площа придбаного нежилого приміщення становить 231,2 кв.м.
Як видно з Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 21.03.2018 ОСОБА_4, яка придбала зазначене нежитлове приміщення у власність, була спочатку орендарем вказаного приміщення.
Згідно з Інформаційною довідкою з Державного реєстру прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 07.02.2018 №113126895, загальна площа нежитлового приміщення за адресою: АДРЕСА_1 становить 1880,90 кв.м.
Частка ОСОБА_4 становить 12/100 ідеальних часток приміщення і належить останній на праві приватної власності.
Орієнтовна площа земельної ділянки на яку був наданий дозвіл на складання проекту відведення земельної ділянки відповідно до рішення Овруцької міської ради від 28.04.2009 №110 становить 0,05 га. Фактична площа земельної ділянки відповідно до проекту землеустрою становить 0,0289 га.
Окрім цього, суди встановили, що довідка державної статистичної звітності на земельну ділянку загальною площею 0,0050 га у матеріалах проекту землеустрою не міститься. Натомість у проекті міститься довідка державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями земельної ділянки, площею 0,050 га.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позбавлення кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника можливе не лише за умови попереднього складання акта перевірки із зазначенням порушень. При цьому, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що під час розроблення проекту землеустрою позивачем не було допущено порушень чинного законодавства України і відповідно підстави для анулювання кваліфікаційного сертифіката відсутні.
11. Ухвалюючи додаткову постанову суд апеляційної інстанції виходив із того, що співмірною та розумною у цій справі загальною компенсацією вартості наданих адвокатом послуг є сума 6000, 00 грн, оскільки виходячи з обсягу та характеру доказів у справі (відсутності експертиз, відсутності виклику свідків, тощо); кількості учасників та відсутності інших учасників у справі; виходячи з фактично витраченого представником позивача часу, колегія суддів вважає розмір вартості наданих послуг визначених в акті неспівмірними зі складністю справи та обсягом наданих адвокатом послуг, а відтак, вимоги про відшкодування 12500, 00 грн як витрат на правничу допомогу - необґрунтованими.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. Касаційна скарга відповідача на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12.09.2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду 28.02.2019 мотивована, зокрема тим, що Держгеокадастр відповідно до статті 66 Закону № 858-IV за наявності подання Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів землеврядників, у тому числі - позивача, зобов`язаний анулювати такий кваліфікаційний сертифікат. Також відповідач зазначає, що судами попередніх інстанцій не досліджено усіх зауважень, зазначених у висновку державного експерта, яким було відмолено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема щодо порушення пункту 3.2 Інструкції № 376 щодо дати передачі межових знаків на зберігання.
13. У касаційній скарзі на додаткову постанову суду апеляційної інстанції, відповідач вказує на те, що поданий позивачем до суду договір про надання правничої допомоги від 30.01.2018 № 30/3 та акт виконаних робіт та наданих послуг від 01.03.2019 не можуть вважатись належними та достовірними доказами понесених витрат на правничу допомогу, оскільки вказаний акт та квитанція до прибуткового касового ордера від 01.03.2019 № 30 засвідчені 04.02.2019 (до моменту їх складання).
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги відповідача, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України [далі - КАС України; в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі" (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
15. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Спірні правовідносини регулюються, зокрема, ЗК України, Законом №858-IV та Порядком роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 28.07.2017 №392 "Про питання сертифікації інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів" (далі - Порядок №392).
17. Статтею 184 ЗК України визначено, що землеустрій передбачає:
а) встановлення (відновлення) на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, землеволодінь і землекористувань;
б) розробку загальнодержавної і регіональних програм використання та охорони земель;
в) складання схем землеустрою, розроблення техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель відповідних адміністративно-територіальних одиниць;
г) обґрунтування встановлення меж територій з особливими природоохоронними, рекреаційними і заповідними режимами;
д) складання проектів відведення земельних ділянок;
е) встановлення в натурі (на місцевості) меж земельних ділянок;
ж) складання проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозмін, упорядкування угідь, а також розроблення заходів щодо охорони земель;
з) розроблення іншої землевпорядної документації, пов`язаної з використанням та охороною земель;
и) здійснення авторського нагляду за реалізацією заходів, передбачених документацією із землеустрою;
і) проведення топографо-геодезичних, картографічних, ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень і розвідувань земель.
18. Землеустрій здійснюється суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, за рахунок коштів Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, а також коштів громадян та юридичних осіб. Землеустрій здійснюється відповідно до закону (стаття 185 ЗК України).
19. Погодження і затвердження документації із землеустрою регламентовано статтею 186 ЗК України.
20. Закон №858-IV визначає правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування.
21. Пунктом "г" частини першої статті 14 Закону № 858-IV передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у сфері землеустрою, належать здійснення сертифікації інженерів-землевпорядників, утворення Кваліфікаційної комісії та ведення Державних реєстрів сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів.
22. Згідно із частиною першою статті 25 Закону № 858-IV документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації.
23. Відповідно до частини четвертої статті 25 Закону № 858-IV відповідність документації із землеустрою положенням нормативно-технічних документів, державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою засвідчується:
у паперовій формі - підписом та особистою печаткою сертифікованого інженера-землевпорядника, який відповідає за якість робіт із землеустрою;
в електронній формі - електронним цифровим підписом сертифікованого інженера-землевпорядника, який відповідає за якість робіт із землеустрою, згідно із законодавством про використання електронного цифрового підпису.
24. Державний контроль за проведенням землеустрою, виконанням запроектованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених цим Законом, законами України та іншими нормативно-правовими актами при розробці документації із землеустрою, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до повноважень, визначених законом (стаття 60 Закону № 858-IV).
25. Відповідно до статті 61-1 Закону № 858-IV державний нагляд у сфері землеустрою здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до підстав, визначених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Під час здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, перевіряє дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
За наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов`язковим для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії. За результатами розгляду акта Кваліфікаційна комісія направляє подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.
На підставі подання Кваліфікаційної комісії про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає рішення про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката та повідомляє інженера-землевпорядника письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.