ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 640/4194/19
адміністративне провадження № К/9901/34876/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Бевзенка В.М., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Ассетс ЛТД" до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправною та скасування постанови за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Кузьменка В.А. від 28 травня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Степанюка А.Г., Губської Л.В., Епель О.В. від 18 листопада 2020 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2019 року товариство з обмеженою відповідальністю "Ассетс ЛТД" (далі - ТОВ "Ассетс ЛТД", позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі -Департамент ДАБК м. Києва, відповідач), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову від 28 лютого 2019 року № 21/19/073-1947 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржувану постанову прийнято неправомірно, без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; крім того, у позивача наявні підстави вважати, що відповідачем за відсутності правових підстав продовжено строк проведення перевірки, а особою, яку мав перевірити Департамент на предмет достовірності даних, наведених у декларації про готовність об`єкта до експлуатації, є ТОВ "Клінінг Авто Груп", а не ТОВ "АССЕТС ЛТД".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 травня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року, позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що перевірка ТОВ "Ассетс ЛТД" без прийняття Департаментом ДАБК м. Києва наказу про продовження строків її проведення свідчить про її протиправність, а оскаржуваною постановою накладено на позивача штраф за правопорушення, яке останній не вчиняв.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 травня 2020 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Департамент ДАБК м. Києва звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою у задоволені позову відмовити.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що відповідно до пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 533 (далі - Порядок № 533), підставами для проведення перевірки є, зокрема, необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів. У зв`язку з цим, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про недотримання відповідачем строків проведення перевірки.
Також скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли неправильного висновку про недотримання відповідачем порядку продовження строків проведення перевірки та не врахували правову позицію Верховного Суду, висловлену у постанові від 21 лютого 2018 року у справі № 757/40310/16-а, відповідно до якої продовження строку перевірки на підставі службової записки чи шляхом проставлення резолюції може вважатися письмовим рішенням керівника відповідного органу ДАБК. Тому вважає, що оскільки у матеріалах справи міститься службова записка із резолюцією керівника "продовжити на два робочих дні", суди попередніх інстанцій не врахували всі обставини справи та не надали їм належної правової позиції.
Крім того, скаржник зазначає, що посилання судів попередніх інстанцій на правову позицію Верховного Суду, що міститься у постановах від 17 липня 2019 року у справі № 822/714/16 та від 26 лютого 2020 року у справі № 826/7847/17, є помилковим, оскільки спірні правовідносини (акт перевірки від 15 лютого 2019 року) у справі, що розглядається, виникли раніше винесення вказаних постанов.
Скаржник також вважає, що суди попередніх інстанцій при ухвалені рішень не врахували правову позицію, що міститься у постанові Верховного Суду від 20 травня 2020 року у справі № 809/1031/16, відповідно до якої формальні недоліки направлення на проведення перевірки щодо продовження строку перевірки не у формі окремого рішення не спростовують встановлені під час перевірки правопорушення та не можуть слугувати самостійною підставою для скасування результатів перевірки.
Щодо суті порушення за твердженням скаржника суди попередніх інстанцій не врахували, що відповідно до додатку А ДБН А.3.1-5:2016 "Організація будівельного виробництва" загальний журнал робіт є основним первинним виробничим документом; вимоги до його ведення та форми встановлені додатком В до ДБН А.3.1-5:2016 "Організація будівельного виробництва". Зазначене, на думку скаржника, спростовує висновки судів попередніх інстанцій про те, що положення пункту 4.8 ДБН А.3.1-5:2016 "Організація будівельного виробництва" лише визначають перелік виконавчої документації, але не вимоги до її ведення.
Від позивача відзиву на касаційну скаргу Департаменту ДАБК м. Києва не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу до суду подано 17 грудня 2020 року.
Ухвалою Верховного Суду від 29 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі № 640/4194/19, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу Департаменту ДАБК м. Києва.
Скаржником подано клопотання про забезпечення його участі під час касаційного розгляду справи у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою від 16 лютого 2021 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що у період з 31 січня 2019 року по 15 лютого 2019 року працівниками Департаменту ДАБК м. Києва у зв`язку з поданням декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єкта з незначними наслідками (СС1) від 17 січня 2019 року № КВ141190170800 на підставі наказу від 21 січня 2019 року № 72, направлень від 31 січня 2019 року № б/н та від 14 лютого 2019 року № б/н, службової записки з резолюцією про продовження строків, було проведено позапланову перевірку об`єкта: "Реконструкція нежитлових приміщень № 1 та № 2 нежитлового (громадського) будинку під автосалон на вул. Живописна, 2-А у Святошинському районі міста Києва", замовником якого є ТОВ "Клінінг Авто Груп", підрядником є ТОВ "Ассетс ЛТД", з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Результати перевірки зафіксовані в акті від 15 лютого 2019 року № б/н.
У ході перевірки було встановлено, зокрема, порушення пункту 4.8 ДБН А.3.1-5:2016 "Організація будівельного виробництва" замовником будівництва ТОВ "Клінінг Авто Груп" та підрядником ТОВ "Ассетс ЛТД", оскільки за результатами виконаних будівельних робіт надано виконавчу документацію (акти на закриття прихованих робіт, загальний журнал робіт), яка оформлена з порушенням будівельних норм, стандартів і правил та не в повному обсязі, а саме: не вказано список інженерно-технічного персоналу, який зайнятий на будівництві; загальний журнал робіт не прошнурований та не скріплений печаткою будівельної організації, яка його видала; в актах на закриття прихованих робіт не вказано номери креслень проєктної документації та дату їх складання.
На підставі викладених в акті перевірки висновків відповідачем 15 лютого 2019 року винесено, зокрема, припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким висунуто вимогу усунути встановлені порушення до 8 березня 2019 року.
Крім того, 15 лютого 2019 року Департаментом ДАБК м. Києва складено протокол про порушення у сфері містобудівної діяльності у присутності уповноваженої особи позивача - Лисенка С.В. відносно ТОВ "Ассетс ЛТД" про те, що за результатами позапланової перевірки, проведеної на об`єкті "Реконструкція нежитлових приміщень № 1 та № 2 нежитлового (громадського) будинку під автосалон на вул. Живописна, 2-А у Святошинському районі міста Києва" виявлено порушення, зокрема: позивачем надано виконавчу документацію (акти на закриття прихованих робіт, загальний журнал робіт), яка оформлена з порушенням будівельних норм, стандартів і правил та не в повному обсязі, а саме: не вказано список інженерно-технічного персоналу, який зайнятий на будівництві; загальний журнал робіт не прошнурований та не скріплений печаткою будівельної організації, яка його видала; в актах на закриття прихованих робіт не вказано номери креслень проєктної документації та дату їх складання, чим порушено пункт 4.8 ДБН А.3.1-5:2016 "Організація будівельного виробництва". Відповідальність за порушення передбачена пунктом 6 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності". Розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності призначено на 10:00 28 лютого 2019 року. У протоколі міститься відмітка про надіслання поштою для ознайомлення та підпису.
У подальшому, постановою про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28 лютого 2019 року № 21/19/073-1947 у зв`язку з порушенням вимог пункту 4.8 ДБН А.3.1-5:2016 "Організація будівельного виробництва" ТОВ "Ассентс ЛТД" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено на підприємство штраф у сумі 34 578,00 грн.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 травня 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Департаменту ДАБК м. Києва у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з положеннями частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проєктувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 1 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється ДАБІ України та її територіальними органами.
Пунктом 5 Порядку № 533 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Відповідно до пункту 7 Порядку № 533 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав проведення позапланової перевірки є необхідність перевірки достовірності даних, наведених, зокрема, у декларації про готовність об`єкта до експлуатації. Така перевірка може бути проведена протягом трьох місяців з дня подання такої декларації.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, декларація про готовність об`єкта до експлуатації була подана замовником будівництва ТОВ "Клінінг Авто Груп" та зареєстрована Департаментом ДАБК м. Києва 17 січня 2019 року за № КВ141190170800. При цьому позапланова перевірка була проведена у період з 31 січня 2019 року по 15 лютого 2019 року на підставі наказу від 21 січня 2019 року № 72, направлень від 31 січня 2019 року № б/н та від 14 лютого 2019 року № б/н. Зі змісту цих документів встановлено, що підставою для проведення перевірки є подання замовником будівництва декларації про готовність об`єкта до експлуатації та необхідність проведення перевірки достовірності зазначених у ній даних.
З огляду на встановлені обставини справи та враховуючи наведені вище положення законодавства, колегія суддів доходить висновку, що позапланова перевірка у період з 31 січня 2019 року по 15 лютого 2019 року була проведена у межах тримісячного строку з дня подання декларації про готовність об`єкта до експлуатації (17 січня 2019 року).
Стосовно доводів скаржника про те, що суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованого висновку щодо неправомірного продовження відповідачем строку проведення перевірки, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до абзацу третього пункту 7 Порядку № 533 строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.