ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 640/21784/19
адміністративне провадження № К/9901/34331/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Бевзенка В.М., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Державного підприємства "Науково-дослідний інститут "Квант" до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування рішень за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Шейко Т.І. від 27 серпня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Оксененка О.М., Лічевецького І.О., Шурка О.І. від 10 листопада 2020 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2019 року Державне підприємство "Науково-дослідний інститут "Квант" (далі - ДП "НДІ "Квант", позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент ДАБК м. Києва, відповідач), в якому просило:
- визнати протиправним і скасувати акт, складений за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 18 жовтня 2019 року;
- визнати протиправним і скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 18 жовтня 2019 року;
- визнати протиправним і скасувати протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18 жовтня 2019 року;
- визнати протиправною і скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 29 жовтня 2019 року № 93/19/073-9551.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуваний припис та постанова є протиправними з огляду на те, що вони винесені за наслідками безпідставно проведеної позапланової перевірки щодо дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, оскільки підставою для проведення цієї перевірки було вказано необхідність перевірки виконання вимог припису від 15 лютого 2019 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, адресованого Фізичній особі підприємцю ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ), а не ДП "НДІ "Квант".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 серпня 2020 року закрито провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправними та скасування акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 18 жовтня 2019 року, та протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18 жовтня 2019 року.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 серпня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2020 року, позовні вимоги задоволено: визнано протиправним і скасовано припис про усунення порушень вимог законодавств у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 18 жовтня 2019 року; визнано протиправною і скасовано постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 29 жовтня 2019 року № 93/19/073-9551.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки позапланову перевірку позивача проведено за відсутності для цього законних підстав, тому складені відповідачем за наслідками такої перевірки припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 18 жовтня 2019 року та постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 29 жовтня 2019 року № 93/19/073-9551 є протиправними та підлягають скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 серпня 2020 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2020 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Департамент ДАБК м. Києва звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою у задоволені позову відмовити.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що ДП "НДІ "Квант" всупереч вимогам частини восьмої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" здійснює експлуатацію невведеного в експлуатацію об`єкта шляхом передач його в оренду ФОП ОСОБА_1 .
Також скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували, що ДП "НДІ "Квант", якому на праві господарського відання належить майновий комплекс промислового виробництва за адресою: вул. Івана Федорова, 4, несе відповідальність за здійснення експлуатації реконструйованого нежитлового приміщення цеху № 5 у підвальному поверсі корпусу № 21 площею 221,9 кв. м без прийняття в експлуатацію.
Крім того, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що роботи з реконструкції зазначеного об`єкта проведені без розроблення та затвердження у встановленому порядку проєктної документації, без документа, який надає право на виконання будівельних робіт, без дотримання вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та без урахування забезпечення механічного опору та стійкості, дотримання вимог пожежної безпеки, а тому, на думку скаржника, його експлуатація позивачем може призвести до незворотних наслідків для здоров`я і життя людей, які постійно або тимчасово перебувають на зазначеному об`єкті.
Скаржник також вважає, що суди попередніх інстанцій необґрунтовано посилаються на правову позицію, що міститься у постановах Верховного Суду від 4 лютого 2019 року у справі № 807/242/14, від 5 лютого 2019 року у справі № 821/1157/16, від 5 лютого 2019 року у справі № 2а-10138/12/2670, оскільки така позиція висловлена у спорах, що виникли у податкових правовідносинах.
Від представника ДП "НДІ "Квант" надійшов відзив на касаційну скаргу Департаменту ДАБК м. Києва, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильного висновку про те, що результати незаконно призначеної перевірки не можуть бути визнані правомірними.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу до суду подано 14 грудня 2020 року.
Ухвалою Верховного Суду від 29 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі № 640/21784/19, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу Департаменту ДАБК м. Києва.
Скаржником подано клопотання про забезпечення його участі під час касаційного розгляду справи у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою від 16 лютого 2021 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що за ДП "НДІ "Квант" на праві господарського відання закріплено і перебуває на його балансі майновий комплекс промислового виробництва за адресою: АДРЕСА_1, зокрема, будівля корпусу № 21, загальною площею 2152,3 кв. м.
Згідно пункту 1.1 договору від 22 листопада 2018 року № 12 з метою проведення урочистого заходу - фестивалю Ego Musik Fest, який проводиться в період з 23 листопада 2018 року по 22 грудня 2018 року, ДП "НДІ "Квант" передав ФОП ОСОБА_1 в короткострокове користування необлаштовану частину площ окремих приміщень цеху № 5 корпусу № 21, упродовж дії цього договору, у час з 22:00 по 06:00 години у наступні дні тижня: четвер, п`ятниця та субота, а також у святкові дні.
За змістом пункту 1.2 цього договору приміщення, що надаються в короткострокове користування знаходяться за адресою: АДРЕСА_1, площею 221,9 кв. м (склад).
Пунктом 5.1 цього договору передбачено строк його дії - до 31 грудня 2018 року.
У подальшому, між ДП "НДІ "Квант" та ФОП ОСОБА_1 укладено договір від 26 грудня 2018 року № 14, відповідно до пункту 1.1 якого з метою проведення урочистого заходу - фестивалю Ego Musik Fest, який проводиться в період з 26 грудня 2018 року по 25 січня 2019 року, ДП "НДІ "Квант" передав ФОП ОСОБА_1 у короткострокове користування необлаштовану частину площ окремих приміщень цеху № 5 корпусу № 21, упродовж дії цього договору, у час з 22:00 по 06:00 години у наступні дні тижня: четвер, п`ятниця та субота, а також у святкові дні.
За змістом пункту 1.2 цього договору приміщення, що надаються в короткострокове користування знаходяться за адресою: АДРЕСА_1, площею 221,9 кв. м (склад).
У відповідності до пункту 1 договору оренди від 31 липня 2019 року № 23 ДП "Квант" як орендодавець передав ФОП ОСОБА_1 в строкове платне користування державне окреме індивідуально визначене майно: нежиле приміщення площею 221,9 кв. м, розміщене за адресою: АДРЕСА_1 . Майно передається в оренду з метою розміщення ресторану з нічним режимом роботи. Стан майна на момент укладення договору потребує поточного ремонту та визначається в акті приймання-передавання орендованого майна, що додається до цього договору та є невід`ємною частиною договору.
Згідно пункту 10.1 цей договір укладено строком на 2 роки 11 місяців з 31 липня 2019 року по 30 червня 2022 року включно.
У той же час, на підставі наказу Департаменту від 9 січня 2019 року № 16 "Про проведення позапланової перевірки" та направлення для проведення планової (позапланового) заходу від 24 січня 2019 року № б/н строком дії з 25 січня 2019 року по 7 лютого 2019 року та направлення на проведення перевірки від 14 лютого 2019 року № б/н строком дії з 14 лютого 2019 року до 15 лютого 2019 року посадовими особами відповідача проведено позапланову перевірку на об`єкті щодо виконання будівельних робіт з реконструкції будівлі та прибудови тераси до житлового будинку АДРЕСА_1 (лаунж-бар-ресторан "Ego Paty Place" у Печерському районі м. Києва щодо дотримання суб`єктом містобудування ФОП ОСОБА_1 та ДП "НДІ "Квант" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
За результатом вказаної перевірки посадовими особами позивача складено акт перевірки від 15 лютого 2019 року № б/н, в якому зафіксовано виявлені перевіркою порушення позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на вищевказаному об`єкті, які полягають у тому, що відповідач не видавав та не реєстрував документів дозвільного та декларативного характеру, які б надавали право на виконання підготовчих та будівельних робіт, та не приймав в експлуатацію об`єкт будівництва "Реконструкція будівлі та прибудови тераси до будинку АДРЕСА_1 (лаунж-бар-ресторан "Ego Paty Place") у Печерському районі м. Києва".
При цьому ФОП ОСОБА_1 виконано будівельні роботи із реконструкції приміщень цеху № 5 корпусу 21 частини окремого приміщення площею 221,9 кв. м з втручанням у несучі конструкції будинку АДРЕСА_1, а саме: демонтовано частину капітальної стіни вуличного фасаду будинку між віконними отворами з влаштуванням окремого входу (вхідної групи), без документа, який надає право на виконання будівельних робіт. Реконструйовані приміщення цеху № 5 корпусу 21 частини окремого приміщення площею 221,9 кв. м експлуатуються під лаунж-бар-ресторан "Ego Paty Place" без прийняття в експлуатацію.
З огляду на вказані порушення, посадовими особами контролюючого органу внесено ФОП ОСОБА_1 припис від 15 лютого 2019 року про усунення цих порушень у термін до 15 березня 2019 року.
Як наслідок, постановами від 28 лютого 2019 року № 24/19/073-1958 та № 25/19/073-1958 на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
У подальшому, наказом відповідача від 11 вересня 2019 року № 686 "Про проведення позапланової перевірки" з метою перевірки виконання вимог припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 15 лютого 2019 року вирішено провести позапланову перевірку ФОП ОСОБА_1 та ДП "НДІ "Квант" на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті "Реконструкція будівлі та прибудови тераси до будинку АДРЕСА_1 (лаунж-бар-ресторан "Ego Paty Place") у Печерському районі м. Києва".
Для проведення перевірки посадовій особі відповідача надано направлення на перевірку від 11 вересня 2019 року № б/н, строком дії з 13 вересня 2019 року до 26 вересня 2019 року.
Листом від 17 вересня 2019 року № 073-8292 відповідач повідомив позивача про проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності під час виконання будівельних робіт із реконструкції вищевказаного об`єкту містобудування, запропонувавши його уповноваженій особі 25 вересня 2019 року прибути до Департаменту та надати низку необхідних для перевірки документів, а саме: документ, що посвідчує особу (паспорт); довідку про присвоєння ідентифікаційного номеру; наказ про призначення на посаду директора; довіреність для уповноваженої особи; документи, що підтверджують право власності на об`єкт нерухомого майна; технічний паспорт на об`єкт нерухомого майна до реконструкції; завдання на проектування; технічні умови за наявності; наказ про затвердження проектної документації; проектну документацію, розроблену та затверджену в установленому законодавством порядку; договори, укладені на розробку проектної документації, на проведення авторського та технічного нагляду; накази на призначення осіб, відповідальних за здійснення авторського, технічного нагляду, відповідального виконавця робіт; кваліфікаційні сертифікати відповідальних осіб за здійснення авторського та технічного нагляду; висновки і рекомендації щодо можливості реконструкції, технічні висновки, результати обстежень конструкцій, складені згідно з вимогами ДБН В.3.2-2.2009; журнал загальних робіт, журнал авторського нагляду, акти на закриття прихованих робіт, виконавчі схеми, сертифікати на застосовані матеріали.
У зв`язку з ненаданням вказаних документів, на підставі наказу від 17 жовтня 2019 року № 781 "Про проведення позапланової перевірки" вищевказану позапланову перевірку ФОП ОСОБА_1 та ДП "НДІ "Квант" продовжено на два робочі дні та надано уповноваженій особі відповідача направлення на проведення перевірки від 17 жовтня 2019 року № б/н строком дії з 17 жовтня 2019 року до 18 жовтня 2019 року.
За результатами вищевказаної перевірки посадовою особою відповідача складено акт перевірки від 18 жовтня 2019 року, в якому встановлено наступне.
ФОП ОСОБА_1 виконано будівельні роботи із реконструкції приміщень цеху № 5 корпусу 21 частини окремого приміщення площею 221,9 в. м з втручанням у несучі конструкції будинку АДРЕСА_1, а саме: демонтовано частину капітальної стіни вуличного фасаду будинку між віконними отворами з влаштуванням окремого входу (вхідної групи) без документа, який надає право на виконання будівельних робіт, про що складено акт перевірки від 15 лютого 2019 року та видано обов`язковий до виконання припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 15 лютого 2019 року. Під час виїзду посадової особи Департаменту з метою проведення позапланової перевірки встановлено, що за вказаною вище адресою функціонує заклад лаунж-бар-ресторан "Ego Paty Place".
При цьому, відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права від 19 квітня 2019 року № 164267104 майновий комплекс промислового виробництва на АДРЕСА_1 та, зокрема, будівля корпусу № 21, загальною площею 2152,3 кв. м закріплена на праві господарського відання за ДП "НДІ "Квант".
Однак, відповідач станом на 11 жовтня 2019 року не видавав та не реєстрував документів дозвільного характеру, які б надавали право на виконання підготовчих та будівельних робіт та не приймав в експлуатацію об`єкт будівництва: "Реконструкція будівлі та прибудова тераси до будинку АДРЕСА_1 (лаунж-бар-ресторан "Ego Paty Place") у Печерському районі м. Києві".
Відповідно до договорів від 22 листопада 2018 року № 12, від 26 грудня 2018 року № 14, від 31 липня 2019 року № 23 ДП "НДІ "Квант" передав ФОП ОСОБА_1 нежиле приміщення цеху АДРЕСА_4 у користування.
За результатами вказаної перевірки виявлено, що ДП "НДІ "Квант" експлуатує реконструйоване приміщення без прийняття в експлуатацію у встановленому законодавством порядку, передавши їх в оренду ФОП ОСОБА_1, що є порушенням частини восьмої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
На підставі акта перевірки відповідачем внесено позивачу припис від 18 жовтня 2019 року про усунення виявленого порушення в термін до 18 грудня 2019 року.
Крім того, посадовою особою відповідача складено протокол від 18 жовтня 2019 року про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якому зазначено про порушення ДП "НДІ "Квант" частини восьмої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", відповідальність за яке передбачена абзацом 2 пункту 4 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
За результатами розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності на підставі вищевказаних акта перевірки та протоколу про правопорушення Департаментом прийнято постанову від 29 жовтня 2019 року № 93/191/073-9551, якою ДП "НДІ "Квант" визнано винним у порушенні частини восьмої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та притягнуто його до відповідальності, передбаченої абзацом 2 пункту 4 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", а саме - накладено на нього штраф в розмірі 72 252,00 грн.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 серпня 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2020 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.