ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 лютого 2021 року
м. Київ
справа №420/288/20
адміністративне провадження №К/9901/24132/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи - Комунальне підприємство "Міське капітальне будівництво", Колективне підприємство "Будова", про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта для будівництва, наказу та дозволу на виконання будівельних робіт, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Катаєвої Е.В. від 30.04.2020 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Димерлія О.О., Єщенко О.В., Танасогло Т.М. від 13.08.2020,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2020 року ОСОБА_1 (далі по тексту також ОСОБА_1, позивач) звернулася з позовом до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі по тексту також Департамент, ДАБІ України відповідно, відповідач), треті особи - Комунальне підприємство "Міське капітальне будівництво", Колективне підприємство "Будова" (далі по тексту КП "МКБ", КП "Будова"), у якому просила:
- визнати протиправними та скасувати надані Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта для будівництва №03 (Будівлі гостинного типу з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями спортивно-оздоровчого центру). Вид будівництва - "Нове будівництво, АДРЕСА_2";
- визнати протиправним та скасувати наказ Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 02.01.2018 №01-06/241 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки";
- скасувати виданий ДАБІ України дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ 113191300606 від 10.05.2019 "Будівництво будівель гостинного типу з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями спортивно-оздоровчого центру за адресою: АДРЕСА_2" (далі по тексту також спірні містобудівні умови, наказ, дозвіл).
2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що позивачка є власницею квартири АДРЕСА_1 та навпроти будинку, в якому вона мешкає, а саме - на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_2, встановлений паркан, на будівельному майданчику розпочаті будівельні роботи. З офіційного сайту будівельної компанії "Будова", їй стало відомо, що за вищезазначеною адресою проводиться нове будівництво будівель гостинного типу з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями спортивно-оздоровчого центру, замовник будівництва - комунальне підприємство Одеської міської ради "Міське капітальне будівництво". Також, з засобів масової інформації та мережі інтернет нею було з`ясовано, що будівельна компанія "Будова" відкрила продаж квартир у багатоквартирному будинку, що планується побудувати за наведеною вище адресою.
3. Позивач наголошувала, що Управлінням архітектури Одеської міської ради порушені її права та інтереси, як мешканця м. Одеси, оскільки вихідні дані на проектування і будівництва видані за намірами забудови, які не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні, що в свою чергу тягне знищення земель рекреаційного значення м. Одеси, в якому вона мешкає, в результаті чого нею, як мешканкою міста Одеси, буде втрачена можливість користуватися цими земельними ділянками за їх цільовим призначенням.
4. На думку ОСОБА_1, відповідачі сприяють незаконній забудові земель рекреаційного призначення, приймаючі рішення, які порушують її права та інтереси, як мешканки м. Одеси, зокрема шляхом видання спірного наказу про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, дозволу на виконання будівельних робіт.
5. Позивач стверджувала, що вказані містобудівні умови та дозвіл на виконання будівельних робіт видані з порушенням норм містобудівного законодавства, містобудівної документації на місцевому рівні та підлягають скасуванню. Крім того, ОСОБА_1 зазначає, що містобудівні умови і обмежень забудови земельної ділянки, видані третій особі, не відповідають положенням статті 29 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності", ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні.
6. Таким чином, позивач наголошувала, що, оскільки земельні ділянки за адресою: АДРЕСА_2 відносяться до земель рекреаційного призначення, то видача Управлінням Одеської міської ради містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва №3 на підставі спірного наказу є протиправною та підлягає скасуванню. Як наслідок, на переконання позивачки, підлягає скасуванню й спірний дозвіл на виконання будівельних робіт, виданий ДАБІ України.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
7. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30.04.2020, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2020, у задоволенні позову відмовлено.
8. Ухвалюючи такі судові рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що оскаржувані позивачкою спірні містобудівні умови, наказ та дозвіл за своєю правовою природою є актами індивідуальної дії одноразового застосування, у зв`язку із винесенням яких виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією суб`єктами цих правовідносин певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.
9. Суди попередніх інстанцій відзначили, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені широким колом осіб (фізичних та юридичних), яких вони стосуються. Індивідуальні ж акти можуть бути оскаржені лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені.
10. У оскаржуваних судових рішеннях суди попередніх інстанцій зазначили, що в ході розгляду даної справи як в суді першої інстанції, так і в суді апеляційної інстанції, позивачкою не було надано будь-яких доказів щодо існування реального негативного впливу безпосередньо на її права у правовідносинах, пов`язаних з виданням оспорюваних актів.
11. З урахуванням вищевикладеного, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що оскаржувані позивачкою акти не порушують її права, свободи та інтереси у сфері публічно-правових відносин.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та задовольнити позов у повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1 є громадянкою України (паспорт НОМЕР_1, виданий Ізмаїльським МВ УМВС України в Одеській області 15.10.1997).
14. 30.01.2013 був укладений договір №3/181-8/2 про пайову участь у будівництві об`єкта нерухомого майна між ТОВ "ГЛОРИ ПЛЮС" та ОСОБА_2, ОСОБА_3 - 2-х кімнатної квартири на 3 поверху багатоповерхового житлового комплексу за адресою АДРЕСА_3 .
15. Згідно з додатковою угодою від 27.08.2015 всі права та обов`язки пайщика до договору передані ОСОБА_1
16. 02.05.2016 право власності на квартиру АДРЕСА_4 зареєстровано за ОСОБА_1
17. 25.10.2017 за позивачем зареєстроване місце проживання за вказаною адресою.
18. Рішенням ОМР №2093-VІІ від 26.04.2017 КП "Міське капітальне будівництво" (далі - КП "МКБ") було надано в постійне користування земельні ділянки (загальною площею 3,8979 га, категорія земель за основним цільовим призначенням - землі рекреаційного призначення, цільове призначення - Е.07 землі рекреаційного призначення, вид використання - для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення), які розташовані за адресою: АДРЕСА_2 .
19. КП "МКБ" з метою отримання містобудівних умов та обмежень, замовило містобудівний розрахунок об`єкта будівництва "Будівлі гостинного типу з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями спортивно оздоровчого центру за адресою: АДРЕСА_2 у Товариства з обмеженою відповідальністю "Инжиниринг-Жилстрой" на земельній ділянці площею 4,7344 га.
20. Наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 02.01.2018 №01-06/241 затверджені містобудівні та обмеження для проектування об`єкта для будівництва №03 (Будівлі гостинного типу з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями спортивно-оздоровчого центру, АДРЕСА_2).
21. 28.02.2018 рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради №85 "Про призначення КП "Міське капітальне будівництво" замовником з проектування та будівництва об`єктів рекреаційного призначення за адресою: АДРЕСА_2" вирішено: призначити КП "МКБ" замовником з проектування та будівництва об`єктів рекреаційного призначення за адресою: АДРЕСА_2 та доручено отримати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки для будівництва об`єктів, зазначених у пункті 1 цього рішення; здійснити будівництво об`єктів, зазначених у пункті 1 цього рішення, відповідно до узгодженої та затвердженої документації.
22. 19.09.2018 рішенням Одеської міської ради №3680 надано дозвіл КП "МКБ" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтованою площею 0,7000 га, за адресою: АДРЕСА_2, цільове призначення - Е.07.01 для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, вид використання - для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, вид використання - для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення.
23. Рішенням Одеської міської ради від 30.01.2019 №4348-VII затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0403), площею 0,1898 га (категорія земель за основним цільовим призначенням - землі рекреаційного призначення), за адресою: АДРЕСА_2 . Присвоєно земельній ділянці, вказаній у пункті 1 цього рішення, адресу: АДРЕСА_2. Надано КП "МКБ" земельну ділянку, вказану в пункті 1 цього рішення, в постійне користування. Зобов`язано КП "МКБ" виконувати вимоги та умови землекористування, визначенні службами й організаціями міста та області, які викладенні в проекті землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
24. Наказом Управління Одеської міської ради від 05.06.2019 №01-06/241 затверджено додаток до містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва від 02.01.2018 №01-06/241, які затвердженні наказом управління архітектури та містобудування Одеської міської ради.
25. На замовлення КП "МКБ" Державною архітектурно-будівельною інспекцією України було видано дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ 113191300606 від 10.05.2019, найменування об`єкта - "Будівництво будівель гостинного типу з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями спортивно-оздоровчого центру за адресою: АДРЕСА_2; АДРЕСА_2".
26. Також на замовлення КП "МКБ" ДАБІ України зареєстровано повідомлення про зміну даних у дозволі на виконання будівельних робіт №ІУ 123192140594 від 02.08.2019, найменування об`єкта - "Будівництво будівель гостинного типу з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями спортивно-оздоровчого центру за адресою: АДРЕСА_2".
27. Суди попередніх інстанцій також встановили, що правомірність надання Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради містобудівних умов та обмеження для проектування об`єкта для будівництва №03 (Будівлі гостинного типу з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями спортивно-оздоровчого центру). Вид будівництва - "Нове будівництво, АДРЕСА_2", а також прийняття наказу Управління архітектури та містобудування ОМР від 02.01.2018р. №01-06/241 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки", було предметом перевірки у судовому порядку.
28. Так, постановою Одеського окружного адміністративного суду від 08.11.2019 у справі № 420/4111/19, позовні вимоги ОСОБА_4 до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 02.01.2018 №01-06/241, яким затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва №03. Визнано протиправними та скасовано видані Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва №03: будівлі гостинного типу з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями спортивно-оздоровчого центру та надані містобудівні умови відповідачем на підставі такого наказу. Вид будівництва - Нове будівництво за адресою: АДРЕСА_2. Замовник - Комунальне підприємство Міське капітальне будівництво.
29. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2020 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.11.2019 скасовано та прийнято нову постанову, якою відмовлено у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_4 до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради за участю третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Комунальне підприємство Міське капітальне будівництво, Споживче товариство Будова-Отрада, Товариство з обмеженою відповідальністю МКВ-2017, про визнання протиправним та скасування наказу від 02.01.2018 №01-06/241, та визнання протиправними та скасування наданих на підставі такого наказу містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва №03 в повному обсязі.
30. Окрім цього, 04.03.2020 П`ятим апеляційним адміністративним судом прийнято окрему ухвалу, якою доведено до відома Департамент ДАБІ у Одеській області про встановленні даною ухвалою порушення закону для вжиття заходів щодо виявлення причин та умов викладених в окремій ухвалі фактів в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду та у разі наявності підстав, передбачених чинним законодавством, зобов`язано Департамент ДАБІ у Одеській області вжити відповідні заходи реагування.
31. Вищевказані судові рішення набрали законної сили.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
32. У касаційній скарзі ОСОБА_1, як на підставу для касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень, посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховано висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 15.08.2019 у справі №822/450/16 та від 30.03.2020 у справі №0840/3618/18 щодо права громадян на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля.
33. Скаржниця наполягає, що судами попередніх інстанцій односторонньо та не в повному обсязі з`ясовано усі обставини справи, а висновки, відображені в оскаржуваних судових рішеннях, не відповідають фактичним обставинам справи, вимогам законодавства та наявній правозастосовчій практиці, висловленій Верховним Судом, Верховним Судом України.
34. ОСОБА_1 вкотре наголошує, що оскаржувані акти порушують її конституційні права на безпечне для життя та здоров`я навколишнє середовище, призводять до використання земель рекреаційного призначення не за їх цільовим призначенням, на підтвердження чого, як вважає скаржниця, нею було надано достатньо доказів.
35. В обґрунтуванні вимог касаційної скарги позивачка стверджує, що відповідачі не мали заснованих на законі достатніх правових підстав для видання третій особі містобудівних умов та документів, на підставі яких у забудовника виникло право на виконання будівельних робіт, які фактично розпочалися і наслідок чого було повністю знищено усі зелені насадження в межах земельної ділянки, відведеної для будівництва.
36. Така позиція мотивована тим, що містобудівні умови, видані Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради, та затверджені спірним наказом, не відповідають намірам забудови, обов`язковій до виконання усіма суб`єктами містобудівної діяльності містобудівній документації на місцевому рівні, а саме - генеральному плану населеного пункту та плану зонування території міста Одеси, суперечать вимогам земельного законодавства, законодавства у сфері містобудівної діяльності, державним будівельним нормам, стандартам і правилам, у зв`язку з цим і оскаржуваний нею дозвіл на будівництво, на думку позивачки, видано незаконно.
37. Наводячи аргументи стосовно незгоди із висновками судів попередніх інстанцій про відсутність у даному конкретному випадку прав та інтересів позивачки, остання зазначає, що право на захист екологічних прав, зокрема, права на безпечне довкілля, гарантовано й Конвенцією про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська Конвенція), яка ратифікована Україною.
38. Зокрема, ОСОБА_1 звертає увагу, що вищевказаною Конвенцією, яка є частиною національного законодавства, гарантовані так звані "процедурні екологічні права", а саме: право на доступ до екологічної інформації; участь у прийнятті екологічно важливих рішень, а також на оскарження порушень таких прав. Крім того, Конвенція покладає на Сторони зобов`язання забезпечувати громадськості доступ до процедур оскарження дій та бездіяльності державних органів, які порушують вимоги екологічного законодавства.
39. Стверджує скаржниця і про те, що судами попередніх інстанцій не застосовано статті 38, 60, 67 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" за змістом яких громадянам гарантується право загального і безоплатного використання природних ресурсів для задоволення життєво необхідних потреб, в тому числі естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо, без закріплення цих ресурсів за окремими особами і надання відповідних дозволів, за винятком встановлених законами і Конституцією України обмежень.
40. Посилається скаржниця й на те, що ця справа становить значний суспільний інтерес та має виняткове значення для неї, оскільки вважає, що відповідачі, видавши спірні акти, сприяють незаконній забудові земель рекреаційного призначення, чим порушують її права на безпечне навколишнє природне середовище, на використання нею земель, призвело до знищення майже всіх зелених насаджень на землях рекреаційного призначення. При цьому, на переконання позивачки, продаж квартир у багатоквартирних будинках, які будуються третіми особами, стосується прав усіх мешканців кварталу, оскільки це призведе до надмірної концентрації населення, погіршення природної якості землі, пошкодження наявної інфраструктури (вулиць, доріг), яка не витримає додаткового транспортного навантаження, створить транспортний "колапс" і несприятливі умови для нормальної життєдіяльності, а внаслідок грубого порушення і недотримання будівельних, санітарних та екологічних норм створюється загроза життю і здоров`ю мешканців кварталу.
41. У відзиві на касаційну скаргу КП "Будова" висловлює незгоду з доводами і вимогами касаційної скарги, вважає останню необґрунтованою та безпідставною, у зв`язку з чим просить у її задоволенні, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
42. У мотивах відзиву акцентується увага на тому, що оскаржувані позивачкою акти мають одноразовий характер та є актами індивідуальної дії, яка вичерпується фактом їх виконання. На переконання третьої особи Кодексом адміністративного судочинства України надано право оскаржити акти індивідуальної дії до адміністративних судів виключно особі, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв такий акт. При цьому, обов`язковими умовами для визнання протиправним рішення в порядку адміністративного судочинства є наявність факту реального порушення суб`єктивного права позивача та якщо таке порушення відбулось саме у сфері публічно-правових відносин.