ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 лютого 2021 року
м. Київ
справа №815/310/17
адміністративне провадження №К/9901/38553/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бевзенка В.М., Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області до заступника директора департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції начальника відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області ОСОБА_1, головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю органів Державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового контролю департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області ОСОБА_5, головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю органів Державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового контролю Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області ОСОБА_6, головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю органів Державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового контролю Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області ОСОБА_7, треті особи на стороні позивача: начальник відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Чорноморської міської ради ОСОБА_2, головний спеціаліст з проведення інспекційних заходів відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Чорноморської міської ради ОСОБА_3, головний спеціаліст з надання адміністративних послуг відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Чорноморської міської ради ОСОБА_4, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Державна архітектурно-будівельна інспекція України, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про визнання незаконними дій, за касаційною скаргою виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області на постанову Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Балан Я.В. від 26.05.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Романішина В.Л., Джабурії О.В., Шляхтицького О.І. від 13.09.2017,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2017 року виконавчий комітет Чорноморської міської ради Одеської області (далі - Виконком, позивач) звернувся з позовом до заступника директора департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції (далі також Держархбудінспекція, ДАБІ) начальника відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області ОСОБА_1, головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю органів Державного архітектурно-будівельного контролю (далі також ДАБК) та ринкового контролю департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області ОСОБА_5, головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю органів Державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового контролю Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області ОСОБА_6, головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю органів Державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового контролю Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області ОСОБА_7 (далі - відповідачі), треті особи на стороні позивача: начальник відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Чорноморської міської ради ОСОБА_2, головний спеціаліст з проведення інспекційних заходів відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Чорноморської міської ради ОСОБА_3, головний спеціаліст з надання адміністративних послуг відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Чорноморської міської ради ОСОБА_4, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Державна архітектурно-будівельна інспекція України, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, у якому просив:
- визнати незаконними дії відповідачів щодо складання акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил від 23.12.2016, припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 23.12.2016 та подання про звільнення посадових осіб від виконання обов`язків;
- визнати незаконними дії заступника директора департаменту ДАБІ начальника відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області ОСОБА_1 по направленню подання про звільнення посадових осіб від виконання обов`язків.
2. У позові наводились аргументи про те, що висновки акту перевірки від 23.12.2016 про системні і грубі порушення посадовими особами відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради при здійсненні своїх повноважень законодавства у сфері містобудівної діяльності є безпідставними та такими, що спростовуються наданими до перевірки документами.
3. Окрім цього, позивач наголошував, що органи ДАБК України, в тому числі головні інспектори будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю ДАБІ в Одеській області, не наділені чинним законодавством повноваженнями на звільнення працівників органів місцевого самоврядування, а тому складання подання про звільнення посадових осіб відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради від виконання обов`язків та направлення його міському голові Чорноморської міської ради здійснено з перевищенням наданих відповідачам повноважень.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 26.05.2017, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13.09.2017, у задоволенні позову відмовлено.
5. Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Самі по собі дії по складанню акта та припису, на переконання судів попередніх інстанцій, не породжують обов`язкових юридичних наслідків для позивача.
6. Враховуючи викладене, суди попередніх інстанцій дійшли висновків про те, що позовні вимоги про визнання протиправними дій відповідачів стосовно складання акта перевірки не є належним способом захисту прав позивача, а отже не підлягають задоволенню.
7. Окрім цього, суди попередніх інстанцій, враховуючи повноваження, надані головним інспекторам будівельного нагляду відповідно до статті 41 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698, дійшли висновку про те, що відповідачі уповноважені чинним законодавством на складання приписів про усунення порушень у сфері містобудівної діяльності та подання про звільнення посадових осіб від виконання обов`язків. З урахуванням цього суди не знайшли підстав для визнання протиправними дій відповідачів стосовно складання вищевказаних припису і подання.
8. Вирішуючи цей спір, суди попередніх інстанцій відхилили посилання позивача на те, що органи ДАБК України, в тому числі й головні інспектори будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю ДАБІ в Одеській області, не наділені чинним законодавством повноваженнями для звільнення працівників органів місцевого самоврядування.
9. З цього приводу в оскаржуваних судових рішеннях наведено мотиви про те, що як вбачається з наявних у справі матеріалів, досліджених під час її судового розгляду, відповідачі жодних рішень про звільнення посадових осіб структурних підрозділів Виконкому не приймали, а лише в межах повноважень, наданих їм статтею 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пунктом 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, внесли письмове подання про звільнення посадових осіб об`єкта нагляду до органу, який здійснив їх призначення.
10. Суди зазначили й про відсутність підстав для задоволення вимог виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області про визнання незаконними дій заступника директора департаменту ДАБІ начальника відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області ОСОБА_1. по направленню подання про звільнення посадових осіб відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради від виконання обов`язків до міського голови Чорноморської міської ради, оскільки відповідно до Розподілу функціональних обов`язків та повноважень між директором Департаменту ДАБІ в Одеській області та його заступниками, затвердженого наказом ДАБІ України від 08.09.2015 №1020, заступник директора Департаменту - начальник відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування ОСОБА_1 наділений правом підпису і, як наслідок, уповноважений на здійснення дій щодо звернення з відповідним поданням до компетентного органу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
11. Не погоджуючись з такими судовими рішеннями, Виконком подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, згідно з наказами ДАБІ України від 23.09.2016 №676 "Про затвердження плану перевірок виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад на ІV квартал 2016 року" та від 09.12.2016 №909 "Про продовження проведення планової перевірки", на підставі направлення на проведення планової перевірки від 14.11.2016 №116, направлення на проведення планової перевірки від 09.12.2016, головними держаними інспекторами будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю департаменту ДАБІ в Одеській області ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, із залученням заступника директора департаменту ДАБІ начальника відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області ОСОБА_1 , у присутності начальника відділу ДАБК Виконавчого комітету Чорноморської міської ради ОСОБА_2, 23.12.2016 проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил відділу державного архітектурного-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області, за результатами якої складено акт від 23.12.2016.
13. Актом перевірки зафіксовано системні грубі порушення відділом ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області законодавства у сфері містобудівної діяльності. Зокрема, зазначено про здійснення заходів державного архітектурного-будівельного контролю з порушенням положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №461, Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466, Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553.
14. У зв`язку з цим, перевіряючі дійшли висновку про незадовільну роботу відділу державного архітектурного-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області під час здійснення управління у сфері містобудівної діяльності та державного архітектурного-будівельного контролю, не належне виконання службових обов`язків начальником відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради ОСОБА_2 та підпорядкованими їй посадовими особами ОСОБА_3 та ОСОБА_4 .
15. Того ж дня, головними інспекторами будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю департаменту ДАБІ в Одеській області ОСОБА_5, ОСОБА_6 та ОСОБА_7, відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, яким зобов`язано начальника відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради ОСОБА_2 у строк до 23.01.2017 усунути виявлені порушення та повідомити про це Департамент.
16. 23.12.2016 головними інспекторами будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю департаменту ДАБІ в Одеській області ОСОБА_5, ОСОБА_6 та ОСОБА_7 складено подання про звільнення посадових осіб відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради від виконання обов`язків, яке заступником директора департаменту ДАБІ начальником відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області ОСОБА_1, яке того ж дня направлено міському голові Чорноморської міської ради ОСОБА_8.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
17. В обґрунтуванні вимог касаційної скарги зазначено, що оскаржувані судові рішення, на думку скаржника, ухвалені при неповному з`ясуванні обставин справи, які мають значення для правильного її вирішення.
18. Зокрема, скаржник звертає увагу касаційного суду на те, що підставами для подання цього позову слугували невідповідність висновків відповідачів, викладених у акті, приписі та поданні, фактичним обставинам і, як наслідок внесення недостовірних даних у вищеназвані документи.
19. Позивач у своїй касаційній скарзі наполягає на тому, що жодного спору між сторонами стосовно наявності у відповідачів прав на здійснення планового заходу державного архітектурно-будівельного нагляду не існує і такий спір на розгляд суду не передавався, доводів і аргументів стосовно цього не наводилось у позовній заяві та документах по суті, поданих під час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій.
20. Разом з тим, як стверджує позивач, у оскаржуваних судових рішеннях надано оцінка виключно обставинам справи стосовно наявності/відсутності у відповідачів прав на здійснення перевірки, що однак не охоплювалось предметом спору.
21. За наведеного скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій розглянули справу неповно, без врахування та належного з`ясування усіх обставин справи і надання їм відповідної правової оцінки, у зв`язку з чим оскаржувані судові рішення слід скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
22. Крім того, позивачем у касаційній скарзі висловлюється незгода з висновками судів попередніх інстанції, викладених у оскаржуваних судових рішеннях, про те, що Виконком обрав невірний спосіб захисту своїх прав шляхом оскарження дій відповідачів стосовно складання акту перевірки і припису, складеного за її наслідками, оскільки це прямо суперечить приписам частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.
23. Не погоджується позивач і з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, покладених в основу відмови у задоволенні позову, про те, що подання про звільнення не може порушувати жодних прав, оскільки носить виключно рекомендаційний характер.
24. З цього приводу Виконком зазначає, що ним не заявлялось позовних вимог про визнання протиправним та/або скасування такого подання, а лише ставилось питання стосовно правомірності дій відповідачів щодо його складання і направлення до міського голови.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Так, згідно з преамбулою до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
26. За змістом частини першої статті 6 цього Закону управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
27. Пунктом 2 абзацу першого частини третьої цієї ж статті встановлено, що до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
28. Структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад у межах делегованих цим Законом державних повноважень є підконтрольними центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а їхні рішення можуть бути розглянуті у порядку державного архітектурно-будівельного нагляду або оскаржені до суду (частина п`ята статті 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
29. Частиною одинадцятою статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду:
перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду;
витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади;
мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду;
вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;
залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
30. За змістом пунктів 1, 4 частини дванадцятої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення.
31. Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду.
32. За приписами пункту 2 вищевказаного Порядку нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві і Севастополі (далі - головні інспектори будівельного нагляду) шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
33. До основних завдань нагляду підпунктами 1, 3 пункту 3 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду віднесено, серед іншого, виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.
34. Згідно з положеннями пункту 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, який кореспондує приписам частини дванадцятої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема: видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вносити письмове подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив її призначення (підпункти 1, 4).
35. За результатами планової або позапланової перевірки головний інспектор будівельного нагляду, який проводив перевірку, складає акт перевірки за формою згідно з додатком 4. У разі виявлення головним інспектором будівельного нагляду під час проведення перевірки порушення складається протокол про правопорушення за формою, встановленою Мінрегіоном. Разом з протоколом видається припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (далі - припис) за формою згідно з додатком 5 (пункти 23, 29 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду).
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
36. Аналіз вищенаведених положень законодавства дає підстави для висновку про те, що право на реалізацію наданих головним інспекторам будівельного нагляду повноважень стосовно складання акту, припису і подання виникає у разі виявлення за наслідками проведеної перевірки порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду. Наявність таких порушень (у разі їх виявлення) фіксується у акті перевірки із посиланням на абзаци, пункти, частини, статті, розділи, глави нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів, норм і правил, вимоги яких порушено.