ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 826/10995/15
адміністративне провадження № К/9901/32298/19, №К/9901/32563/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку попереднього судового засідання у касаційній інстанції адміністративну справу №826/10995/15
за позовом ОСОБА_1
до Державної фіскальної служби України (правонаступником якої є Державна податкова служба України), Департаменту персоналу Державної фіскальної служби України,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Головне управління Державної фіскальної служби у місті Києві (правонаступником якого є Головне управління Державної податкової служби України),
за участю Міністерства юстиції України,
про визнання протиправними дій, скасування наказу про звільнення, поновлення на посаді та зобов`язання вчинити дії,
за касаційними скаргами Міністерства юстиції України, Державної фіскальної служби України (правонаступником якої є Державна податкова служба України) і Головного управління Державної фіскальної служби у місті Києві (правонаступником якого є Головне управління Державної податкової служби України)
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2015 року
(прийняте у складі: головуючого судді Іщука І.О., суддів Погрібніченка І.М., Шулежка В.П.)
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Кузьменка В.В., суддів Ганечко О.М., Василенка Я.М.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2015 року ОСОБА_1, в інтересах якої діяв адвокат В.А. Горбовий, звернулася з адміністративним позовом до Державної фіскальної служби України (далі також - "ДФС України", "відповідач-1"), Департаменту персоналу Державної фіскальної служби України (далі також - "Департамент персоналу ДФС України", "відповідач-2"), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Головне управління Державної фіскальної служби у місті Києві (далі також - "ГУ ДФС у місті Києві"), в якому просила:
- визнати протиправними (незаконними) дії відповідача-1 в частині прийняття і оформлення наказу ДФС України №878-о від 17 березня 2015 року про звільнення ОСОБА_1 з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади";
- визнати протиправними (незаконними) дії відповідача-1 в частині прийняття і оформлення наказу ДФС України №878-о від 17 березня 2015 року про звільнення позивачки з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади" і на підставі доповідної записки №657/99-99-04-01-02-18 від 17 березня 2015 року;
- визнати протиправними (незаконними) дії відповідача-1 в частині прийняття і оформлення наказу ДФС України №878-о від 17 березня 2015 року про звільнення ОСОБА_1 з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади" у період перебування на лікарняному (хвороби);
- визнати незаконними дії посадових (службових) осіб відповідача-1 і посадових осіб відповідача-2 щодо оформлення доповідної записки №657/99-99-04-01-02-18 від 17 березня 2015 року, а також такими, що не відповідають вимогам Закону України "Про очищення влади" і порушують права, свободи та інтереси позивачки;
- скасувати наказ відповідача-1 №878-о від 17 березня 2015 року про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника ГУ ДФС у місті Києві з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади";
- поновити позивачку на вказаній посаді з 17 березня 2015 року, допустивши негайне виконання рішення суду в цій частині;
- зобов`язати відповідачів проінформувати Міністерство юстиції України і відкликати відомості та подану інформацію про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади".
Позов обґрунтований тим, що оскаржуваний наказ про звільнення позивачки із займаної посади є неправомірним, оскільки до неї не застосовуються заборони, передбачені Законом України "Про очищення влади", вона була звільнена під час тимчасової непрацездатності, а понесена нею відповідальність не мала індивідуального характеру і була застосована з порушенням принципу презумпції невинуватості.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2015 року позов задоволено частково. Так, суд:
- визнав протиправним і скасував наказ ДФС України №878-о від 17 березня 2015 року про звільнення позивачки з посади заступника начальника ГУ ДФС у місті Києві з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади";
- поновив ОСОБА_1 на вказаній посаді з 18 березня 2015 року, допустивши негайне виконання рішення суду в цій частині;
- зобов`язав ДФС України поінформувати Міністерство юстиції України про поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника начальника ГУ ДФС у місті Києві та відкликати відомості і подану інформацію про застосування до неї заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади".
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 6 жовтня 2015 року, залишену без змін ухвалою Вищого адміністративного суду України від 30 травня 2017 року, рішення суду першої інстанції скасовано, а позовну заяву ОСОБА_1 залишено без розгляду з підстав пропуску строку звернення до суду.
Проте Верховний Суд постановою від 14 червня 2019 скасував ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 6 жовтня 2015 року та ухвалу Вищого адміністративного суду України від 30 травня 2017 року і направив справу на розгляд до Київського апеляційного адміністративного суду.
За результатами нового розгляду апеляційних скарг Міністерства юстиції України та ГУ ДФС у місті Києві Шостий апеляційний адміністративний суд 16 жовтня 2019 року ухвалив постанову, якою залишив без змін постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2015 року.
Вказані постанови судів першої та апеляційної інстанції мотивовані тим, що відповідачі не надали жодних доказів щодо вчинення позивачкою конкретних дій, прийняття рішень чи допущення бездіяльності, які були б спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Крім того, суди врахували, що стосовно позивачки не застосовуються положення частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади", оскільки вона була звільнена із займаної посади за власним бажанням, що виключає можливість застосування критеріїв, визначених вказаною нормою. До того ж ОСОБА_1 була звільнена з посади під час тимчасової непрацездатності.
Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)
У касаційній скарзі Міністерство юстиції України просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2015 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року і ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю.
Вказуючи на неправильне застосування судами норм матеріального права, Міністерство юстиції України наводить такі доводи:
(1) до позивачки застосовується заборона протягом десяти років обіймати посади, щодо яких здійснюється люстрація, на підставі критеріїв, визначених пунктом 8 частини першої статті 3 Закону України "Про очищення влади". Також до неї застосовується вказана заборона на підставі критеріїв, визначених пунктом 4 частини другої статті 3 вказаного Закону, оскільки вона не звільнилася з відповідної посади за власним бажанням, а була звільнена в порядку переведення. Натомість суди підмінили поняття "звільнення в порядку переведення" і "звільнення за власним бажанням", що свідчить про неправильне застосування частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади" і статей 36, 38 Кодексу законів про працю України (далі - "КЗпП України"). Відтак суди дійшли помилкового висновку про незаконність звільнення ОСОБА_1 з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади";
(2) застосування заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади", не потребує встановлення конкретних фактів щодо здійснення особою дій, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 і здійснюється виключно на підставі відповідності особи критеріям, визначеним у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 указаного Закону. Відтак Міністерство юстиції України не погоджується з висновками судів щодо індивідуального підходу до звільнення позивачки з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади";
(3) припинення трудового договору з підстав, передбачених указаним Законом, який є спеціальним у спірних правовідносинах, не передбачає збереження за відповідними особами гарантії щодо неможливості звільнення під час тимчасової непрацездатності, а тому суди неправильно застосували трудове законодавство в цій частині, зокрема статтю 40 КЗпП України.
ДФС України і ГУ ДФС у місті Києві у своїй спільній касаційній скарзі також просять скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2015 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року і ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.
ДФС України і ГУ ДФС у місті Києві вказують на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.
В частині порушення норм матеріального права доводи вказаної касаційної скарги аналогічні доводам Міністерства юстиції України щодо застосування до позивачки критеріїв, визначених пунктом 8 частини першої і пунктом 4 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади", а також незастосування гарантії стосовно неможливості звільнення з посади під час тимчасової непрацездатності. Крім того, скаржники ДФС України і ГУ ДФС у місті Києві вказують, що ОСОБА_1 повинна була бути звільнена у порядку, визначеному пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади".
Щодо порушенням норм процесуального права, то скаржники вказують на пропуск позивачкою строку звернення до суду, чим порушено вимоги статей 99, 155 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України"). Зокрема, ДФС України і ГУ ДФС у місті Києві зауважують, що у справі є достовірні докази, які підтверджують направлення позивачці листів щодо отримання трудової книжки, а також копії наказу про звільнення. До того ж ОСОБА_1 у травні 2015 року зверталася до суду з метою оскарження наказу про звільнення, проте за її ж клопотанням позов у справі №826/7063/15 був залишений без розгляду. Водночас зауважують, що сам факт не ознайомлення з наказом про звільнення не може бути безумовною підставою для поновлення позивачці строку звернення до суду.
Позивачка, в інтересах якої діє адвокат Максименко Л.С., подала відзиви на касаційні скарги, в яких просить залишити оскаржувані судові рішення без змін. У відзивах ОСОБА_1 повністю погоджується з мотивами судів попередніх інстанцій. Крім того, зазначає, що доводи Міністерства юстиції України щодо застосування до позивачки заборони на підставі критеріїв, визначених у пункті 8 частин першої статті 3 Закону України "Про очищення влади", не можуть братися до уваги, оскільки оскаржуваний наказ був прийнятий з підстав відповідності ОСОБА_1 критеріям, визначеним пунктом 4 частини другої статті 3 указаного Закону. Крім того, позивачка зауважує, що у справі відсутні докази отримання нею копії наказу про звільнення до моменту звернення до суду 8 червня 2015 року, а отже строк звернення до суду вона не пропустила.
Міністерство юстиції України відзиву на касаційну скаргу ДФС України і ГУ ДФС у місті Києві не подало, копію ухвали про відкриття касаційного провадження за вказаною скаргою отримало 10 лютого 2021 року.
Департамент персоналу Державної фіскальної служби України відзивів на касаційні скарги не подав, копії ухвал Верховного Суду про відкриття касаційного провадження отримав 3 січня і 20 лютого 2020 року.
ДФС України і ГУ ДФС у місті Києві відзивів на касаційну скаргу Міністерства юстиції України також не подали, копію ухвали про відкриття касаційного провадження за його скаргою отримали 2 січня 2020 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що ОСОБА_1 працює в органах, які здійснюють та виконують державну політику у сфері контролю за справлянням податків та зборів з 1992 року.
З 4 червня 2013 року до 21 січня 2014 року позивачка працювала на посаді першого заступника начальника Головного управління Міндоходів у Київській області.
Водночас 17 грудня 2014 року ОСОБА_1 подала заяву про те, що вона не належить до кола осіб (суб`єктів) до яких застосовуються заборони, передбачені Законом України "Про очищення влади", а також надала згоду на проходження перевірки і оприлюднення відомостей щодо неї відповідно до вказаного Закону.
З 21 січня 2014 року до 23 жовтня 2014 року ОСОБА_1 - на посаді начальника Бориспільської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Міндоходів у Київській області.
З 23 жовтня 2014 року - заступник начальника Головного управління ДФС у місті Києві.
Наказом ДФС України від 17 березня 2015 року №878-о ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника Головного управління ДФС у місті Києві на підставі пункту 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України і частини чотирнадцятої статті 5 Закону України "Про очищення влади".
Вважаючи своє звільнення протиправним, ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 8 Основного Закону України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).
У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
Статтею 9 Основного Закону України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Положеннями статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (ратифікована Законом України від 17 липня 1997 року №475/97-ВР; далі - "Конвенція") передбачено, що кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
За приписами статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року №3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду з прав людини (далі - "ЄСПЛ") як джерело права.
За правилами частин четвертої і шостої статті 9 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу. Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору. Аналогічні норми закріплені у частині другій статті 3 КАС України у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року і до 8 лютого 2020 року.
16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року №1682-VII.
Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 вказаного Закону).
Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону України "Про очищення влади").