ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 240/9214/19
адміністративне провадження № К/9901/5826/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Єзерова А.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16.10.2019 (головуючий суддя: Майстеренко Н.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2020 (головуючий суддя: Граб Л.С., судді: Сторчак В.Ю., Іваненко Т.В.) у справі №240/9214/19 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,
В С Т А Н О В И В:
05.07.2019 ОСОБА_1 (далі - позивач або ОСОБА_1 ) звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - відповідач або ГУ Держгеокадастру), в якому просив:
визнати протиправним наказ відповідача від 16.05.2019 №152 про відмову йому у затвердженні проекту землеустрою з відведення земельної ділянки площею 14,1000 га за кадастровим номером 1822083500:01:001:0392 для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області в оренду;
зобов`язати відповідача затвердити проект землеустрою з відведення земельної ділянки площею 14,1000 га за кадастровим номером 1822083500:01:001:0392 для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області та надати її в оренду ОСОБА_1 терміном на 7 років.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 16.10.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2020, позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 16.05.2019 №152 про відмову йому у затвердженні проекту землеустрою з відведення земельної ділянки площею 14,1000 га за кадастровим номером 1822083500:01:001:0392 для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області в оренду.
Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області затвердити проект землеустрою з відведення земельної ділянки площею 14,1000 за кадастровим номером 1822083500:01:001:0392 для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області та надати в оренду ОСОБА_1 земельну ділянку площею 14,1000 га за кадастровим номером 1822083500:01:001:0392 для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області терміном на 7 років.
Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій зазначили, що на момент звернення з клопотанням про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки останнім були виконані усі вимоги Земельного Кодексу України (далі - ЗК України), що передбачало ухвалення лише позитивного рішення за його зверненням. Сам проект землеустрою пройшов державну експертизу та отримав позитивний висновок.
Також суди звернули увагу, що судовими рішеннями з цього приводу було підтверджено незаконність відмов відповідача у позитивному вирішенні порушеного питання.
За позицією судів попередніх інстанцій, посилання відповідача на сплив строку дії позитивного висновку державної експертизи проекту, до якого призвело зволікання відповідача у належному вирішенні заяви позивача, є сферою його відповідальності, яка не може бути перекладена на позивача, оскільки проект знаходиться у відповідача, що встановлено у судовому засіданні в суді першої інстанції.
Так, з посиланням на норми ЗК України та з зазначенням про надання позивачем необхідних документів, суди дійшли висновку, що у відповідача не було правомірних підстав відхиляти заяву щодо затвердження проекту землеустрою з відведення земельної ділянки площею 14,1000 за кадастровим номером 1822083500:01:001:0392 для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу, яка надійшла 02.03.2020 (направлено поштою 28.02.2020), у якій просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16.10.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2020.
В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначає, що Головне управління Держгеокадастру діяло в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Водночас скаржник стверджує, що позивач повинен був звертатися в порядку статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) із заявою про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності відповідача, а не пред`являти новий позов, оскільки оскаржуване рішення прийнято на виконання судового рішення.
Також зауважує, що земельна ділянка відсутня у державному земельному кадастрі та не існує як об`єкт цивільного права згідно статті 79-1 ЗК України, оскільки була поділена згідно наказу від 16.08.2019 №6-2541/14-19-СГ.
Ухвалою Верховного Суду від 27.04.2020 відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
18.05.2020 від позивача на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він зазначає, що відповідач умисно не виконує рішення судів, оскільки починаючи з 2014 року до цього часу так і не отримав в оренду земельну ділянку площею 14,1000 га за кадастровим номером 1822083500:01:001:0392 для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області.
З посиланням на статтю 341 КАС України позивач наполягає на тому, що суд касаційної інстанції не має права приймати нові докази, про які скаржник зазначає та додає до касаційної скарги, а саме щодо надання відповідачем дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки ОСОБА_2 згідно наказу від 16.08.2019 №254/14-19-СГ.
Також зазначає, що лише з копії заяви відділу примусового виконання рішень про роз`яснення рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16.10.2019 дізнався про існування наказу від 24.02.2020 "Про виконання судового рішення".
Водночас позивач звертає увагу, що відповідач в касаційній скарзі повідомляє суд про відсутність спірної земельної ділянки у державному земельному кадастрі, оскільки вона була поділена згідно його наказу від 16.08.2019 №254/14-19-сг, при цьому видає наказ від 24.02.2020 №6-1865/14-20-сг, яким, як стверджує позивач, передає зазаначену земельну ділянку йому в оренду, проте договір оренди укладати відмовляється.
26.06.2020 від відповідача надійшли додаткові пояснення, в яких він зазначає, що спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав позивача у публічно-правових відносинах від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, а стосується захисту приватних інтересів, зумовлених бажанням укласти договір оренди конкретної земельної ділянки на конкретних умовах, відтак, з урахуванням суб`єктного складу, має бути вирішений за правилами цивільного судочинства.
Ухвалою Верховного Суду від 10.02.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Верховний Суд переглянув оскаржені судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до наказу Головного управління Держземагентства у Житомирській області від 05.12.2014 №6-2586/14-14-СГ "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою" ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, розташованої на території Житомирського району, за межами населених пунктів Коднянської сільської ради. Орієнтований розмір земельної ділянки 14,1000 га, з цільовим призначенням - для ведення фермерського господарства. У пункті 2 вказаного наказу визначено, що розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає погодженню та затвердженню відповідно до вимог чинного законодавства.
Позивачем 24.09.2015 за №1006-15 було отримано висновок державної експертизи землевпорядної документації - проекту землеустрою з відведення земельної ділянки площею 14,1000 га для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області. Після усунення зауважень та врахування пропозицій було отримано штамп "Держгеокадастр. Зауваження враховано".
Листом ДП "Центр державного земельного кадастру" (Житомирська регіональна філія) від 14.03.2018 №68 позивача повідомлено, що висновки державної експертизи після їх затвердження спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері державної експертизи є обов`язковими для прийняття до розгляду і врахування при прийнятті відповідного рішення щодо об`єктів державної експертизи. Це виключає підстави для внесення змін у проект землеустрою.
Отже, проект землеустрою з відведення земельної ділянки площею 14,1000 га для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області пройшов державну експертизу і отримав позитивний висновок.
Крім того, ДП "Житомирський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою" було здійснено державну експертизу, про що складено висновок державної експертизи землевпорядної документації від 30.12.2015 №315/дгк, відповідно до якого технічна документація по визначенню нормативної грошової оцінки земельної ділянки загальною площею 14,100 га, яка надається в оренду, відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується.
Листом від 26.06.2017 №Д-8467/0-7152/6-17 відповідач повідомив позивача, що його заяву відносно затвердження проекту землеустрою щодо відведення в оренду терміном на 7 років земельної ділянки площею 14,1000 га для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області розглянуто та виявлено наступні недоліки, допущені при розробці даної документації: акт прийомки-передачі межових знаків, переданих на зберігання, не відповідає Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему України від 18.05.2010 №376, а саме: відсутній кадастровий номер земельної ділянки у акті прийомки-передачі межових знаків, переданих на зберігання, та у кроках межових знаків.
Розглянувши повторно заяву позивача відносно затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, відповідач листом від 30.08.2017 №Д-12382/0-10112/6-17 повідомив позивача про виявлення наступних недоліків, допущених при розробці даного проекту, а саме:
акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання не відповідає додатку 2 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему України від 18.05.2010 №376, а саме: в даному акті відсутній кадастровий номер земельної ділянки; у списку межових знаків, переданих на зберігання, відсутній підпис особи, яка прийняла межові знаки та абрис місцезнаходження межового знака; у кроках межових знаків відсутній кадастровий номер земельної ділянки;
в акті прийомки-передачі межових знаків на зберігання відсутній підпис представника Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, чим порушені вимоги пункту 3.12 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему України від 18.05.2010 №376, та статті 198 ЗК України.
За результатами наступного розгляду заяви позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, відповідач листом від 04.04.2018 №Д-2439/0-1907/0/22-18 повідомив позивача про відмову у затвердженні проекту землеустрою внаслідок виявлених недоліків, допущених при розробці документації, а саме: акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання не відповідає Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему України від 18.05.2010 №376, а саме: відсутнє погодження суміжними власниками (землекористувачами), землі державної власності, статті 198 ЗК України. Список межових знаків, переданих на зберігання, та кроки межових знаків привести у відповідність до пункту 3.2 вищезазначеної Інструкції.
З урахуванням недоліків, вказаних у листі від 04.04.2018 №Д-2439/0-1907/0/22-18, позивач повторно звернувся із заявою про затвердження проекту землеустрою, однак відповідач листом від 07.05.2018 №Д-3449/0-2390/0/22-18 повідомив позивача про відмову у затвердженні проекту землеустрою, внаслідок виявлених недоліків, допущених при розробці документації, а саме: список межових знаків, переданих на зберігання, не відповідає додатку №2 "Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками", затвердженої наказом Держкомзему України від 18.05.2010 №376 - відсутній підпис особи, яка прийняла межові знаки на зберігання.
Відповідач, розглянувши заяву ОСОБА_1 відносно затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду на 7 років площею 14,1000 га для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області, листом від 24.05.2018 №Д-4276/0-2896/0/22-18 повідомив позивача про відмову у затвердженні проекту землеустрою з тих підстав, що при розробці документації із землеустрою допущено недоліки, які необхідно усунути наступним шляхом: узгодити невідповідність даних у Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 14.07.2016 №НВ-1802699162016 з проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а саме: у додатках до Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку -кадастровий план та опис меж земельної ділянки.
Позивач тричі звертався до суду з вимогою до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за наслідками яких бездіяльність відповідача визнавалась незаконною, а також він зобов`язувався повторно розглянути це питання.
За наслідками останнього звернення позивача до суду рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 11.10.2018 було частково задоволено позов ОСОБА_1 .
Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у затвердженні проекту землеустрою з відведення земельної ділянки в оренду площею 14,1 га для ведення фермерського господарства ОСОБА_1, яка розташована на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області.
Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 10.05.2018 за вх.№Д-4271/0/21-18 про затвердження проекту землеустрою з відведення земельної ділянки в оренду площею 14,1 га для ведення фермерського господарства, яка розташована на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області, з урахуванням норм Земельного кодексу України та висновків суду.
Листом відповідача від 12.04.2019 №Д-1930/0-1211/0/22-19 до позивача звернено вимогу підтвердити повноваження Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо розпорядження земельною ділянкою, яка передбачається для передачі в оренду.
На виконання рішення суду Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянуло заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою з відведення земельної ділянки та видало наказ від 16.05.2019 №152 про відмову у затвердженні проекту землеустрою у зв`язку з недотриманням вимог пункту 6 статті 123 ЗК України.
Вважаючи рішення суб`єкта владних повноважень таким, що порушує його права та законні інтереси, позивач звернувся до суду з позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Статтею 124 Конституції України регламентовано, що судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов`язковими до виконання на всій території України. Суб`єктами, на яких поширюється обов`язковість судових рішень являються всі органи державної влади і органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, посадові чи службові особи та громадяни.
Згідно зі статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод та практику Суду як джерело права.
Європейський суд з прав людини в пункті 40 рішення у справі "Горнсбі проти Греції" зазначив, що право на суд було б ілюзорним, якби національна правова система Договірної держави допускала невиконання остаточного та обов`язкового судового рішення на шкоду одній зі сторін.
Якщо адміністративний (виконавчий) орган відмовляється виконувати, не виконує чи затягує виконання судового рішення, то передбачені статтею 6 гарантії, які забезпечуються стороні на етапі судового розгляду справи, фактично втрачають свій сенс (рішення у справі "Піалопулос та інші проти Греції", пункт 68).
Конституційний Суд України бере до уваги практику Європейського суду з прав людини, який, зокрема, в рішенні у справі "Шмалько проти України" від 20.07.2004 року вказав, що право на виконання судового рішення є складовою права на судовий захист, передбаченого статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, для цілей якої виконання рішення, ухваленого будь-яким судом, має розцінюватися як складова частина судового розгляду (пункт 43).
Право на судовий захист є конституційною гарантією прав і свобод людини і громадянина, а обов`язкове виконання судових рішень - складовою права на справедливий судовий захист.
Отже, обов`язок виконати судове рішення виникає з моменту набрання ним законної сили.
В той же час, закон не забороняє суб`єкту владних повноважень добровільно виконати судове рішення до набрання ним чинності.
Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що 11.10.2018 Житомирським окружним адміністративним судом прийнято рішення по справі № 0640/3561/18, яким, зокрема зобов`язано ГУ Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути заяву позивача від 10.05.2018 за вх.№Д-4271/0/21-18 про затвердження проекту землеустрою з відведення земельної ділянки в оренду площею 14,1 га для ведення фермерського господарства, яка розташована на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області, з урахуванням норм Земельного кодексу України та висновків суду.
При цьому, як слідує зі змісту вказаного судового рішення, підставою для первинної відмови в задоволенні заяви від 18.12.2017 зазначено те, що при розробці документації із землеустрою допущено недоліки, які необхідно усунути наступним шляхом: узгодити невідповідність даних у Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 14.07.2016 №НВ-1802699162016 з проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а саме, в додатках до Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку кадастровий план та опис меж земельної ділянки.
Однак, під час розгляду справи № 0640/3561/18 Житомирський окружний адміністративний суд дійшов висновку про протиправність такої відмови, оскільки у розумінні частини 6 статті 186-1 ЗК України підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою є невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
Також у вищевказаному рішенні судом зазначено, що фактично відповідач листом від 24.05.2018 №Д-4276/0/-2896/0/22-18 повторно відмовив позивачу у затвердженні поданого ним проекту землеустрою із зазначенням інших недоліків, ніж вказані у попередньому листі-відмові від 07.05.2018 №Д-3449/0-2390/0/22-18 та не встановлено строк для усунення недоліків проекту землеустрою.
Водночас суд у справі №0640/3561/18 прийшов до висновку, що відмовляючи ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою, відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України "Про землеустрій".
Також судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідач стверджуючи, що наказ №152 від 16.05.2019 прийнятий на виконання судового рішення від 11.10.2018 по справі №0640/3561/18 розглянув заяву позивача від 18.12.2017 всупереч висновкам, викладеним в даному рішенні та вказав причини для відмови в задоволенні заяви, не передбачені частиною 6 статті 186-1 ЗК України. Тоді як у рішенні суду від 11.10.2018 вказано, що підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
Отже, як правильно зазначено судами попередніх інстанцій наказ №152 від 16.05.2019 не може вважатись рішенням, вчиненим суб`єктом владних повноважень на виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 11.10.2018 у справі № 0640/3561/18, оскільки останній винесений всупереч висновку, викладеному у рішенні.
Слід наголосити, що позовом у процесуальному сенсі є звернення до суду з вимогою про захист своїх прав та інтересів, який складається з двох елементів: предмету і підстави позову.
Особа, яка звертається до суду з позовом, самостійно визначає і обґрунтовує у позовній заяві, яке її право чи охоронюваний законом інтерес порушено особою, до якої пред`явлено позов та зазначає, які саме дії необхідно вчинити суду для відновлення порушеного права.
Підстави адміністративного позову - це фактичні та юридичні обставини публічно-правового спору, які обґрунтовують можливість подання такого позову, це факти, які відповідно до норм матеріального права вказують на наявність (відсутність) між позивачем та відповідачем спірних правовідносин.
Предмет позову - це матеріально-правові вимоги позивача до відповідача. Необхідність у зміні предмету позову може виникати тоді, коли початкові вимоги позивача не дають йому можливості задовольнити свої інтереси.
Визначення змісту та обсягу позовних вимог, що підлягають судовому захисту, є диспозитивним правом позивача. При цьому, підстави, з якими позивач пов`язує виникнення у нього права на звернення до суду і задоволення його вимог, визначаються позивачем самостійно.
Так, неодноразово відмовляючи у затвердженні проекту землеустрою, викладаючи своє рішення попередньо у формі листа та в межах цієї справи у формі наказу, відповідач кожного разу зазначає нові підстави, які визнаються судами такими, що суперечать чинному законодавству, що свідчить про різні предмети та підстави позовів.