ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 лютого 2021 року
м. Київ
справа №640/13838/19
адміністративне провадження №К/9901/16919/20, № К/9901/10178/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції справу №640/13838/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-Проперті" до Київської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, Комунальне підприємство "Київтранспарксервіс", Департамент транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про скасування рішення,
за касаційними скаргами Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Київської міської ради
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2020 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Мельничука В.П., суддів Глущенко Я.Б., Оксененка О.М.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У липні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Інвест-Проперті" (далі - позивач, ТОВ "Інвест-Проперті") звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Київської міської ради (далі - відповідач, КМР), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, Комунальне підприємство "Київтранспарксервіс" (далі - третя особа 1, КП "Київтранспарксервіс"), Департамент транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - третя особа 2, Департамент), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просило визнати протиправним та нечинним пункт 1.5 рішення Київської міської ради від 05 березня 2019 року №184/6840 "Про вдосконалення організації паркувального транспорту в місті Києві".
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує на протиправність оскаржуваного рішення відповідача. На думку позивача, спірне рішення прийнято відповідачем з порушенням конкурентного законодавства та спричинює втручання у господарську діяльність суб`єктів господарювання, зокрема позивача. Також, позивач вказує на те, що оскаржуване рішення як регуляторний акт відповідачем прийнято з порушенням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" щодо порядку його прийняття.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 листопада 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
3.1. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що спірне рішення не є регуляторним актом у розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", отже доводи позивача щодо порушення процедури його прийняття як регуляторного акта є необґрунтованими.
3.2. Також суд першої інстанції дійшов висновку про те, що спірним рішенням відповідача не створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами для позивача або інших суб`єктів господарювання. Прийняття оскаржуваного рішення не матиме правовим наслідком дострокове припинення дії договору про надання в експлуатацію майданчика для паркування від 21 березня 2018 року № ДНП-2019-03/42 або обмеження господарської діяльності позивача у визначений згадуваним договором строк, оскільки жодна норма оскаржуваного рішення не містить примусових дій щодо господарської діяльності позивача станом на час розгляду даної справи.
3.3. За результатами аналізу статей 759, 763 і 764 Цивільного кодексу України, статті 291 Господарського кодексу України, частини другої статті 17 та частини другої статті 26 Закону України "Про оренду державного та комунального майна" суд першої інстанції дійшов висновку, що після припинення строку дії договору оренди він може бути продовжений на такий самий строк, на який цей договір укладався, за умови, якщо проти цього не заперечує орендодавець та, відповідно, якщо на дату закінчення строку дії договору мали місце заперечення орендодавця щодо поновлення договору на новий строк, то такий договір припиняється.
3.4. При цьому, суд першої інстанції зазначив, що сама по собі наявність у позивача охоронюваного законом інтересу щодо пролонгування договору про надання в експлуатацію майданчика для паркування ДНП -2019-03/42 від 21 березня 2019 року не нівелює його обов`язку дотримання умов укладеного договору щодо його припинення зі спливом встановленого строку дії за умови наявності заперечень проти автоматичного пролонгування з боку іншої сторони (орендодавця).
4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2020 року задоволено апеляційну скаргу ТОВ "Інвест-Проперті" та скасовано рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 листопада 2019 року.
4.1. Визнано протиправним та нечинним рішення Київської міської ради від 05 березня 2019 року № 184/6840 "Про вдосконалення організації паркувального транспорту в місті Києві".
5. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи адміністративний позов, суд апеляційної інстанції вказав на помилковість висновків суду першої інстанції про те, що оскаржуване рішення відповідача не є регуляторним актом.
5.1. Суд апеляційної інстанції, з посиланням на аналогічні правові висновки, викладені Верховним Судом у постановах від 31 січня 2018 року у справі № 490/2099/15-а, від 08 травня 2018 року у справі № 405/5819/14-а, від 21 грудня 2018 року у справі №591/1335/15-а, зазначив, що оскаржуване рішення відповідача є регуляторним актом, оскільки змінює норми права та розраховане на неодноразове застосування та щодо невизначеного кола осіб. З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність дотримання відповідачем процедури його прийняття, визначеної Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
5.2. Крім того, суд апеляційної інстанції, з посиланням на правову позицію, викладену Верховним Судом у постанові 25 вересня 2018 року у справі № 728/176/14-а, указав на обов`язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, чим, по суті, здійснюється забезпечення публічного обговорення проекту регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше за 1 місяць до прийняття такого проекту.
5.3. Суд апеляційної інстанції за результатами аналізу фактичних обставин справи зазначив, що оскаржуване рішення відповідача прийнято без публічного обговорення, аналіз регуляторного впливу оскаржуваного рішення також відсутній. Питання щодо організації паркувального простору в місті Києві до Плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів Київською міською радою на 2019 рік включено не було. Вказане має наслідком порушення принципу прозорості та врахування громадської думки та тягне за собою порушення прав як позивача, так і інших осіб. Оскільки, відповідач самостійно не скасував і не зупинив дію регуляторного акта, суд апеляційної інстанції вважає про наявність підстав для його скасування у судовому порядку.
5.4. Також, суд апеляційної інстанції вказав на помилковість висновків суду першої інстанції про те, що оскаржуване рішення відповідача не створює для позивача несприятливих чи дискримінаційних умов діяльності, порівняно з конкурентами, або інших суб`єктів господарювання. Рішенням Київської міської ради від 05 березня 2019 року № 184/6840 "Про вдосконалення організації паркувального транспорту в місті Києві" нівелюються умови договору від 21 березня 2018 року № ДНП-2019-03/42 щодо неможливості його дострокового розірвання. У зв`язку з прийняттям відповідачем оскаржуваного рішення позивач фактично втрачає переважне право на користування спеціально обладнаним ним паркувальним майданчиком, що надає "іншим суб`єктам господарювання", рівні з позивачем права не лише на експлуатацію паркувального майданчику, а й майно, що належить позивачу (дорожні знаки, дорожня розмітка, шлагбаум, приміщення для охорони, огорожа, тощо).
5.5. З урахуванням вищевикладеного, суд апеляційної інстанції визнав неприпустимими висновки суду першої інстанції про те, що дія Договору про надання в експлуатацію майданчика для паркування ДНП-2019-03/42 від 21 березня 2019 року, у будь - якому випадку буде припинена, якщо на дату закінчення строку укладення такого Договору матимуть місце заперечення орендодавця щодо поновлення його на новий строк. Такі підстави розірвання договору обумовлені обов`язковим порушенням позивачем своїх зобов`язань за Договором, що на час розгляду справи жодним чином не підтверджується.
5.6. У зв`язку із встановленням обставин прийняття відповідачем регуляторного акта (оскаржуваного рішення у відповідній частині) з порушенням процедури прийняття, встановленої Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність виходу за межі позовних вимог для повного забезпечення захисту прав позивача та визнання спірного рішення відповідача протиправним та нечинним у цілому.
5.7. Зважаючи на особливості провадження щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені статтею 264 КАС України суд апеляційної інстанції зобов`язав відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був офіційно оприлюднений.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
6. 08 квітня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Департаменту, у якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2020 року та залишити рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 листопада 2019 року в силі.
7. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції прийнята з численними порушеннями норм матеріального та процесуального права.
7.1. Скаржник зазначив, що з правовідносин, які є предметом спору у цій справі, відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права. Посилання суду апеляційної інстанції на правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 25 вересня 2018 року у справі №428/7176/14-а, від 31 січня 2018 року у справі № 490/2099/15-а, від 08 травня 2018 року у справі № 405/5819/14-а, від 21 грудня 2018 року у справі № 591/1335/15-а, на думку скаржника, є безпідставним, оскільки правовідносини, що виникли між сторонами у зазначених справах не є подібними до правовідносин, що є предметом спору у цій справі.
7.2. На переконання скаржника, висновки суду апеляційної інстанції про недотримання відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення з порушення процедури, визначеної Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" ґрунтуються на помилковому застосуванні норм матеріального права. Зазначає, що спірне рішення прийнято відповідачем на виконання вимог Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери паркування транспортних засобів" від 21 грудня 2017 року № 2262-VIII, яким внесено зміни до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Відповідно до внесених змін питання щодо затвердження вимог щодо облаштування майданчиків для паркування транспортних засобів з урахуванням норм, нормативів, стандартів у сфері благоустрою населених пунктів, державних будівельних норм, технічних умов, Правил дорожнього руху та інших нормативних документів вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються. А відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі" органи місцевого самоврядування, комунальні підприємства та інші організації, які використовують кошти платників податків у своїй діяльності зобов`язані та/або мають прав (у випадку допорогових) використовувати систему електронних продажів, зокрема, ProZorro.
7.3. Наполягає на тому, що спірне рішення відповідача не є регуляторним актом в розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", у зв`язку з чим воно не було включено до Плану діяльності Київської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2019 рік, затвердженого рішенням Київської міської ради від 20 грудня 2019 року № 486/6537.
7.4. Також, скаржник звертає увагу, що у апеляційній скарзі ТОВ "Інвест-Проперті" вказувало на те, що спірним рішенням відповідача порушується його переважне право як добросовісного суб`єкта господарювання на продовження діючого договору, яке передбачено статтею 777 Цивільного кодексу України та статтею 285 Господарського кодексу України. Тобто, на думку скаржника, апелянт повністю погодився із висновками суду першої інстанції про те, що спірне рішення відповідача не має ознак регуляторного акта. Та, відповідно, не подавав апеляційну скаргу з цих підстав. Однак, на переконання скаржника, суд апеляційної інстанції грубо порушив приписи частини першої статті 308 КАС України та вийшов за межі вимог апеляційної скарги.
7.5. Крім того, скаржник наголошує, що гарантоване статтею 55 Конституції України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. При цьому, обов`язковою ознакою порушеного права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/абр виникнення нового обов`язку. Зі змісту статей 759, 763 та 764 ЦК України, частини другої статті 291 ГК України, частини другої статті 17 та частини другої статті 26 Закону України "Про оренду державного та комунального майна" слідує, що після закінчення строку договору оренди він може бути продовжений на такий самий строк, на який цей договір укладався за умови, що проти цього не заперечує орендодавець та відповідно якщо на дату закінчення строку договору оренди і протягом місяця після закінчення цього строку мали місце заперечення орендодавця щодо поновлення договору на новий строк, то такий договір припиняється. Відтак, на дату закінчення строку договору про надання в експлуатацію майданчика для паркування ДНП-2019-03/42 від 21 березня 2019 року матимуть місце заперечення орендодавця щодо поновлення його на новий строк, то вказаний договір припиняється. Отже, цим договором передбачено право КП "Київтранспарксервіс" після закінчення строку його дії не продовжувати орендні правовідносини з ТОВ "Інвест-Проперті".
7.6. Враховуючи викладене, на думку скаржника, оскаржуване рішення відповідача жодним чином не порушує суб`єктивних прав позивача, оскільки фактично дублює права КП "Київтранспарксервіс" за пунктом 7.3, 7.14 зазначеного вище договору.
7.7. Скаржник наполягає, що станом на час розгляду даної справи оскаржуване рішення відповідача не порушує його прав та не створює для нього додаткових обов`язків, у зв`язку з чим, на його думку, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позову. А сама по собі наявність у позивача охоронюваного законом інтересу щодо пролонгування договору про надання в експлуатацію майданчика для паркування ДНП -2019-03/42 від 21 березня 2019 року не нівелює його обов`язку дотримання умов укладеного договору щодо його припинення зі спливом встановленого строку дії за умови наявності заперечень проти автоматичного пролонгування з боку іншої сторони (орендодавця).
8. 08 квітня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколов В.М.
9. Ухвалою Верховного Суду від 01 червня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
10. 10 липня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Київської міської ради, в якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2020 року та залишити рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 листопада 2019 року в силі.
11. В обґрунтування касаційної скарги скаржник навів доводи тотожні до доводів касаційної скарги третьої особи 2.
12. 10 липня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколов В.М.
13. Ухвалою Верховного Суду від 03 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
14. Ухвалами Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 10 лютого 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
15. 25 серпня 2020 року від КП "Київтранспарксервіс" надійшли пояснення, у яких третя особа-1 зазначає, що спірне рішення відповідача не має ознак регуляторного акта та не порушує прав позивача, у зв`язку з чим просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2020 року.
16. 16 жовтня 2020 року від позивача надійшов відзив на касаційні скарги, в якому проти доводів та вимог касаційних скарг заперечує і просить залишити їх без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанцій - без змін
16.1. Так, на думку позивача, викладені в касаційних скаргах доводи не відповідають фактичним обставинам справи, не спростовують вимоги позивача та не підтверджують, що оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції було прийняте з порушенням норм матеріального та неправильним застосуванням норм процесуального права.
17. Від інших учасників справи відзиви на касаційні скарги не надходили, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів попередніх інстанцій за наявними в справі матеріалами.
Установлені судами фактичні обставини справи
18. Між ТОВ "Інвест-Проперті" та КП "Київтранспарксервіс" укладено Договір про надання в експлуатацію майданчика для паркування від 21 березня 2018 року № ДНП-2019-03/42.
19. Відповідно до умов вказаного Договору, ТОВ "Інвест-Проперті" передано в експлуатацію майданчик для паркування за адресою: місто Київ, Деснянський район, вулиця Бальзака (біля вулиці Польова) вздовж лінії швидкісного трамваю) (штрафмайданчик) в межах ІІІ територіальної зони паркування міста Києва, що включає 93 пакувальні місця для платного паркування транспортних засобів для ведення діяльності відповідно до Порядку тимчасового затримання інспекторами з паркування транспортних засобів та їх зберігання, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 14 листопада 2018 року № 990.
20. Крім того, умовами пункту 2.2.2 вказаного Договору встановлено, що ТОВ "Інвест-Проперті" зобов`язано за власні кошти здійснити облаштування та обладнання майданчика для паркування згідно з Правилами паркування (дорожні знаки, дорожня розмітка, шлагбаум, приміщення для охорони, огорожа, тощо) відповідно до схеми організації дорожнього руху.
21. Відповідно до розділу 7 Договору, такий укладено з дати підписання - 21 березня 2019 року та діє до 31 грудня 2022 року. За умови належного виконання умов Договору ТОВ "Інвест-Проперті" має переважне право на укладення нового Договору про надання права на експлуатацію визначеного даним договором майданчика для паркування (пункт 7.1, 7.2 Договору).
22. Якщо за 30 календарних днів до закінчення строку дії договору жодна з Сторін не попередить письмово іншу Сторону про свій намір припинити дію Договору, його дія автоматично продовжується на 1 календарний рік (пункт 7.3 Договору).
23. Київською міською радою 25 березня 2019 року прийнято рішення №184/6840 "Про вдосконалення системи організації паркувального простору в місті Києві".
24. Вказаним рішенням КП "Київтранспорксервіс" спільно з Департаментом доручено:
24.1. після 3 (трьох) місяців з дня прийняття цього рішення розпочати продаж прав на розміщення та/або облаштування паркувальних майданчиків у місті Києві, що відносяться до сфери управління Комунального підприємства "Київтранспарксервіс", відповідно до рішень Київської міської ради, виключно у системі електронних продажів ProZorro. Продажі (https://prozorro.sale), крім тих, що визначені для безпосереднього облаштування та/або експлуатації Комунальним підприємством "Київтранспарксервіс", без передачі будь-яких прав на них третім особам (пункт 1.1 рішення);
24.2. забезпечувати систематизацію та оприлюднення інформації щодо продажів, визначених пунктом 1.1 цього рішення, відповідно до вимог Закону України "Про публічні закупівлі" з одночасною систематизацією та оприлюдненням такої інформації в окремому розділі на офіційному веб-сайті Київської міської ради (пункт 1.2 Рішення);
24.3. протягом 3 (трьох) місяців з дня прийняття цього рішення вчинити організаційно-правові дії щодо припинення всіх попередніх господарських договорів з будь-якими третіми особами про надання права на експлуатацію фіксованих місць для паркування транспортних засобів у місті Києві та/або усіх інших попередніх господарських договорів щодо утримання паркувальних майданчиків у місті Києві, стягнення паркувального збору, зберігання, реалізації єдиних абонементних талонів із паркування автомобільного транспорту, передачі повністю або частково третім особам інших функцій та/або прав Комунального підприємства "Київтранспарксервіс" як єдиного оператора з паркування транспортних засобів в місті Києві (пункт 1.3 Рішення);
24.4. дія пункту 1.3 цього рішення не поширюється на укладені відповідно до чинного законодавства договори з будь-якими третіми особами щодо паркувальних майданчиків, визначених в таблиці 1 додатка 5 до рішення Київської міської ради "Про встановлення місцевих податків і зборів у м. Києві". Такі договори є чинними до закінчення строку їх дії, на який вони укладені, та не підлягають поновленню (пункт 1.4 Рішення);
24.5. після закінчення строку дії договорів, зазначених у пункті 1.4 цього рішення, права на відповідні паркувальні майданчики мають бути реалізовані у відповідності до пункту 1.1 цього рішення (пункт 1.5 Рішення).
Джерела права
25. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України (тут і далі - у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Згідно з частиною першою статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
27. Частиною першою статті 144 Конституції України визначено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
28. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).
29. Частиною п`ятою статті 16 Закону № 280/97-ВР визначено, що від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
30. Відповідно до статті 17 Закону № 280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.