ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 826/15520/16
адміністративне провадження № К/9901/23040/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 квітня 2020 року (суддя Пащенко К.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2020 року (судді Василенко Я.М., Кузьменко В.В., Шурко О.І.) у справі № 826/15520/16 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Телерадіокомпанія " 112-ТВ" до Генеральної прокуратури України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У жовтні 2016 року позивач - Товариство з обмеженою відповідальністю "Телерадіокомпанія " 112-ТВ" (далі альтернативно - ТОВ "Телерадіокомпанія " 112-ТВ" або Товариство) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Генеральної прокуратури України (далі - ГПУ, відповідач), у якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача, які виявились у відмові надати ТОВ "Телерадіокомпанія " 112-ТВ" інформацію в порядку Закону України "Про доступ до публічної інформації", а саме номери кримінальних проваджень, у фабулі яких за даними Єдиного реєстру досудових розслідувань відображено назви юридичних осіб: ТОВ "Телерадіокомпанія " 112-ТВ", ТОВ "ТВ Вибір", ТОВ "Партнер ТВ", ТОВ "Новий Формат ТВ", ТОВ "Лідер ТВ", ТОВ "Інформаційне агентство " 112 Україна", ТОВ "Аріадна ТВ";
- зобов`язати ГПУ надати ТОВ "Телерадіокомпанія " 112-ТВ" інформацію у порядку Закону України "Про доступ до публічної інформації", а саме номери кримінальних проваджень, у фабулі яких за даними Єдиного реєстру досудових розслідувань відображено назви юридичних осіб: ТОВ "Телерадіокомпанія " 112-ТВ", ТОВ "ТВ Вибір", ТОВ "Партнер ТВ", ТОВ "Новий Формат ТВ", ТОВ "Лідер ТВ", ТОВ "Інформаційне агентство " 112 Україна", ТОВ "Аріадна ТВ".
В обґрунтування заявлених позовних вимог зазначено, що відповідач відмовив Товариству у наданні інформації, яка міститься у Єдиному реєстрі досудових розслідувань (далі - ЄРДР) і в розумінні Закону України "Про доступ до публічної інформації" є публічною, а її розпорядником є ГПУ. На думку позивача, номер кримінального провадження не відноситься до відомостей досудового розслідування, а тому на вказану інформацію не поширюються обмеження, передбачені статтями 6, 8 Закону України "Про доступ до публічної інформації" та, відповідно, посилання відповідача на статтю 222 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) при наданні відповіді на запит є безпідставними. Товариство вважає, що ГПУ була зобов`язана надати запитувану інформацію у вигляді витягу (-ів) з ЄРДР, у якому містився номер (-и) кримінального провадження за ознаками запитуваної інформації, при цьому виключивши з даного документу інформацію, доступ до якої обмежений.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 квітня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2020 року, позов ТОВ "Телерадіокомпанія " 112-ТВ" задоволено повністю.
Мотиви прийняття означених судових рішень полягають у тому, що запитувана ТОВ "Телерадіокомпанія " 112-ТВ" інформація не використовується в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя, а розголошення інформації не може завдати істотної шкоди цим інтересам, а шкода від оприлюднення такої інформації не переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Витяг з ЄРДР, який формується держателем - ГПУ не містить інформації, зібраної в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни чи інформації, що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, і не становить таємницю досудового розслідування, а відомості про номери кримінальних проваджень, що запитувались позивачем не відповідають сукупності вимог, визначених частиною другою статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації", для обмеження доступу до даної інформації.
За висновком судів першої та апеляційної інстанцій, усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися виключно Законом України "Про доступ до публічної інформації", а тому зазначені відповідачем підстави відмови позивачу в наданні йому запитуваної публічної інформації є безпідставними та необґрунтованими.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
На рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 квітня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2020 року Офіс Генерального прокурора подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення та закрити провадження у справі.
У касаційній скарзі вказано, що судами не взято до уваги, що відповідно до статті 2 Закону України "Про доступ до публічної інформації" дія цього Закону не поширюється на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом. Водночас інформація про кримінальні провадження, розслідувані кримінальні правопорушення, осіб, які підозрюються у їх вчиненні, та інші пов`язані з цим відомості містяться в ЄРДР і надаються у вигляді витягу в порядку, встановленому КПК України. На переконання скаржника, позивач має право на отримання інформації щодо здійснення органами прокуратури досудового розслідування у кримінальних провадженнях на підставі Закону України "Про доступ до публічної інформації", однак у межах процедур, визначених кримінальним процесуальним законодавством. Зокрема скаржник наголошує, що як тільки до ЄРДР вносяться відомості, будь-яка інформація чи копії документів можуть надаватися особі в порядку, встановленому КПК України. Термін "під час кримінального провадження" не може розумітися у відриві від початку кримінального провадження. Зважаючи на це, відповідачем було роз`яснено запитувачу, що він може реалізувати право на отримання інформації у кримінальному провадження, у порядку, визначеному кримінальним процесуальним законодавством.
Разом з тим скаржник уважає, що відносини, які склалися між сторонами, є кримінально-процесуальними, а тому суди помилково розглянули справу в порядку адміністративного судочинства. На підтвердження викладеної позиції скаржник посилається на висновки, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 826/13340/15 та в постановах Верховного Суду від 03 серпня 2018 року та від 28 травня 2020 року у справах № 818/928/17, № 520/7612/19 відповідно.
Таким чином, на думку скаржника, неправильне застосування норм матеріального права полягає у помилковому тлумаченні частини другої статті 2, статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації", пунктів 1, 6 глави 4 розділу І Положення про порядок ведення ЄРДР, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 06 квітня 2016 року № 139 (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), а порушення норм процесуального права у недотриманні судами вимог пункту 2 частини другої статті 19, пункту 1 частини першої статті 238, статей 246, 322 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Ухвалою від 02 листопада 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколов В.М. (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г. відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Позивач - ТОВ "Телерадіокомпанія " 112-ТВ" відзив на касаційну скаргу не подав, що в силу положень частини четвертої статті 338 КАС України не є перешкодою для перегляду оскаржуваних судових рішень.
Ухвалою від 10 лютого 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
19 серпня 2016 року ТОВ "Телерадіокомпанія " 112-ТВ" у порядку Закону України "Про доступ до публічної інформації" звернулось до ГПУ з інформаційним запитом (вих. № 60) на отримання доступу до публічної інформації, зокрема надання інформації щодо номерів кримінальних проваджень, внесених до ЄРДР, у фабулах яких за даними Реєстру відображено назви юридичних осіб: ТОВ "Телерадіокомпанія " 112-ТВ", ТОВ "ТВ Вибір", ТОВ "Партнер ТВ", ТОВ "Новий Формат ТВ", ТОВ "Лідер ТВ", ТОВ "Інформаційне агентство " 112 Україна", ТОВ "Аріадна ТВ".
У відповідь на запит ГПУ у листі від 26 серпня 2016 року № 19/4-1272вих.16 зазначила, що запитувана інформація відповідно до статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" є інформацією з обмеженим доступом, а тому надати її в порядку вказаного Закону немає можливості.
05 вересня 2016 року позивач у порядку Закону України "Про доступ до публічної інформації" звернувся до ГПУ з інформаційним запитом (вих. № 65) на отримання доступу до публічної інформації, у якому відзначалося, що Законом України "Про доступ до публічної інформації" та Законом України "Про інформацію" кожній особі гарантується відкритість, доступність інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, шляхом вільного її отримання (через звернення чи через запит на інформацію) для забезпечення своїх потреб і законних інтересів. Керуючись статтями 12, 13, 19, 20 Закону України "Про доступ до публічної інформації" позивач просив надати інформацію щодо номерів кримінальних проваджень (виключно), внесених до ЄРДР, у фабулах яких відображена назва юридичної особи як-то: ТОВ "Телерадіокомпанія " 112-ТВ", ТОВ "ТВ Вибір", ТОВ "Партнер ТВ", ТОВ "Новий Формат ТВ", ТОВ "Лідер ТВ", ТОВ "Інформаційне агентство " 112 Україна", ТОВ "Аріадна ТВ".
У наданому на запит позивача листі від 09 вересня 2016 року № 19/4-1471вих.16 ГПУ зазначила, що відповідно до статті 2 Закону України "Про доступ до публічної інформації" його дія не поширюється на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом, у даному випадку КПК України. ТОВ "Телерадіокомпанія " 112-ТВ" поінформовано, що витяг з ЄРДР у кримінальному провадженні надається слідчим, який здійснює досудове розслідування, або процесуальним прокурором виключно у випадках, встановлених КПК України (статті 214, 222). Іншим чином накопичення інформації за запитуваними критеріями організаційно-розпорядчими документами ГПУ не передбачено.
Вважаючи протиправними дії відповідача, які виявилися у відмові надати запитувану інформацію, позивач звернувся з даними позовом до суду.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
У частині першій статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час постановлення оскаржуваних судових рішень) закріплено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За змістом пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або надання адміністративних послуг.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
При цьому, юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини другої статті 19 КАС України).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Водночас юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства.
Як свідчать установлені судами обставини, ТОВ "Телерадіокомпанія " 112-ТВ" звернулося до адміністративного суду з позовом до ГПУ про визнання протиправними дій відповідача, які виявились у відмові надати публічну інформацію на інформаційні запити, та зобов`язання відповідача надати запитувану інформацію.
Відтак, для розв`язання питання про те, чи підлягає цей спір розгляду судом адміністративної юрисдикції, необхідно з`ясувати, чи є він публічно-правовим, тобто чи пов`язаний з виконанням відповідачем публічно-владних управлінських функцій, та чи не має цей спір вирішуватися в порядку кримінального судочинства.
Стосовно терміну "владні управлінські функції", то зміст поняття "владні" полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а "управлінські функції" - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта.
З огляду на вказане, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24-25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 02 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17(пункти 18-19), від 18 грудня 2019 року у справі № 263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункти 16-17), від 01 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17).
Прокуратура становить єдину систему державних органів, які від імені України в порядку, передбаченому Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII), здійснюють встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави. Правову природу і завдання зазначеного органу визначено у статті 1 цього Закону.
Однією із засад діяльності прокуратури згідно з пунктом 9 частини першої Закону 1697-VII є прозорість, що включає надання на запити інформації, якщо законом не встановлено обмежень щодо її надання.
Згідно з абзацом другим частини другої статті 11 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII "Про інформацію" кожному забезпечується вільний доступ до інформації, яка стосується його особисто, крім випадків, передбачених законом.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI) розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Отже, ГПУ як державний орган і суб`єкт владних повноважень є розпорядником такої інформації.
Розглядаючи інформаційний запит ТОВ "Телерадіокомпанія " 112-ТВ" про надання інформації про номери кримінальних проваджень, у фабулі яких за даними Єдиного реєстру досудових розслідувань відображено назви юридичних осіб: ТОВ "Телерадіокомпанія " 112-ТВ", ТОВ "ТВ Вибір", ТОВ "Партнер ТВ", ТОВ "Новий Формат ТВ", ТОВ "Лідер ТВ", ТОВ "Інформаційне агентство " 112 Україна", ТОВ "Аріадна ТВ", ГПУ виступає представником влади, здійснює свої визначені законом повноваження і в порядку їх реалізації вирішує питання, що впливають на права та обов`язки суб`єкта звернення.
За таких обставин, пов`язані з розглядом відповідного запиту дії або бездіяльність ГПУ випливають зі здійснення публічно-владної управлінської функції. При цьому чинним законодавством не встановлено винятків, які б давали підстави для протилежного висновку щодо правової природи зазначених дій або бездіяльності, а тому спори за скаргами на них є публічно-правовими.
Аналогічний висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 08 квітня 2020 року у справі № 826/7244/18.