ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 120/2112/19-а
адміністративне провадження № К/9901/18384/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 року (колегія суддів у складі головуючого судді Франовської К.С., суддів: Кузьменко Л.В., Совгири Д.І.)
в справі №120/2112/19-а
за позовом ОСОБА_1
до держави Україна в особі Головного Управління Державної Казначейської служби України у Вінницькій області, держави Україна в особі Державної казначейської служби України, держави Україна в особі Міністерства юстиції України, держави Україна в особі Державної судової адміністрації України
про стягнення майнової шкоди, заподіяної прийняттям неконституційного правового акта.
I. ПРОЦЕДУРА
1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, з урахуванням залучення відповідачів, до держави Україна в особі Головного Управління Державної Казначейської служби України у Вінницькій області, Державної казначейської служби України, Міністерства юстиції України, Державної судової адміністрації України, в якому, враховуючи уточнення позовних вимог, просила суд стягнути з держави України за рахунок бюджетних коштів Державного бюджету України шляхом безспірного списання з відповідного казначейського рахунку, відкритого в Державній казначейській службі України, на її користь 414460,21 грн у відшкодування майнової шкоди, заподіяної прийняттям неконституційного правового акту.
2. Позов мотивований, зокрема, тим, що рішенням Конституційного Суду України від 4 грудня 2018 року №11-р/2018 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини третьої статті 133 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року №2453-VІ (далі - Закон №2453-VІ) у редакції Закону України "Про забезпечення права на справедливий суд" від 12 лютого 2015 року №192-VІІІ (далі - Закон №192-VІІІ). Це положення підлягає застосуванню у його первинній редакції, а саме: "Посадовий оклад судді місцевого суду встановлюється у розмірі 15 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 січня 2011 року - 6 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2012 року - 8 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2013 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2014 року - 12 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2015 року - 15 мінімальних заробітних плат", що, на думку позивачки, свідчить про те, що починаючи з 1 січня 2017 року їй неправильно нараховувалась та виплачувалась суддівська винагорода (не виплачувалась в повному обсязі).
3. Оскільки в період дії неконституційного акту з 1 січня 2014 року по 3 жовтня 2016 року, вказує позивачка, вона працювала суддею Господарського суду Вінницької області і отримувала суддівську винагороду у незаконно обмеженому розмірі, та, як наслідок, за цей період понесла збитки на загальну суму 414460,21 грн - у вигляді упущеної вигоди (доходів, які могла реально отримувати, якби право не було порушено) в сумі 245904,00 грн, а 168556,21 втрачено від знецінення суми суддівської винагороди внаслідок інфляції, а отже, ця сума підлягає відшкодуванню на підставі статті 56 та частини третьої статті 152 Конституції України.
4. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 14 січня 2020 року позов задоволено частково: стягнуто з держави України за рахунок бюджетних коштів Державного бюджету України шляхом безспірного списання з відповідного казначейського рахунку, відкритого в Державній казначейській службі України, на користь ОСОБА_1 245904,00 грн у відшкодування майнової шкоди, заподіяної прийняттям неконституційного правового акту. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
5. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 року рішення суду першої інстанції в частині задоволення позову скасовано, ухвалено постанову, якою в позові відмовлено.
6. У поданій касаційній скарзі ОСОБА_1 із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила скасувати оскаржуване судове рішення, залишити в силі рішення суду першої інстанції.
7. Ухвалою Верховного Суду від 4 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 з 1 січня 2014 року по 3 жовтня 2016 року обіймала посаду судді Господарського суду Вінницької області. Її суддівська винагорода складалась із посадового окладу та 50-відсоткової надбавки за вислугу років.
9. З липня 2010 року суддівська винагорода регулювалась статтею 129 Закону №2435-VІ. Цією статтею у її первинній редакції було передбачено порядок визначення суддівської винагороди, яка складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) перебування на адміністративній посаді в суді; 3) науковий ступінь; 4) роботу, що передбачає доступ до державної таємниці.
10. Згідно з частиною 3 цієї статті у її первинній редакції, посадовий оклад судді місцевого суду встановлюється в розмірі 15 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 січня 2011 року - 6 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2012 року - 8 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2013 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2014 року - 12 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2015 року - 15 мінімальних заробітних плат.
11. В подальшому Законом України "Про внесення зміни до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 19 грудня 2013 року №716-VII (далі - Закон №716-VII) посадовий оклад судді місцевого суду встановлювався у розмірі 15 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджувався поетапно: з 1 січня 2011 року - 6 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2012 року - 8 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2013 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2015 року - 15 мінімальних заробітних плат.
12. Тобто Законом №716 було виключено положення, яке з 1 січня 2014 року встановлювало посадовий оклад судді місцевого суду в розмірі 12 мінімальних заробітних плат.
13. Згідно із Законом України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року №76-VІІІ з частини третьої статті 129 Закону №2453-VІ виключено положення, яке з 1 січня 2015 року встановлювало посадовий оклад судді місцевого суду в розмірі 15 мінімальних заробітних плат. Тобто, оклад судді місцевого суду було зменшено з 15 до 10 мінімальних заробітних плат.
14. Рішенням Конституційного Суду України №11-р/2018 від 4 грудня 2018 року визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини третьої статті 133 Закону №2453-VІ у редакції Закону №192-VIII щодо обмеження розміру посадового окладу судді 10-ма мінімальними заробітними платами. Визначено, що це положення підлягає застосуванню у його первинній редакції, а саме: "Посадовий оклад судді місцевого суду встановлюється у розмірі 15 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 січня 2011 року - 6 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2012 року - 8 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2013 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2014 року - 12 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2015 року -15 мінімальних заробітних плат".
15. За період з 1 січня 2014 року по 3 жовтня 2016 року ОСОБА_1 нараховано і виплачено суддівську винагороду, визначену, виходячи з посадового окладу у розмірі 10 мінімальних заробітних плат відповідно до довідки Господарського суду Вінницької області за №35 від 15 лютого 2019 року.
16. Як зазначає позивачка, внаслідок порушення її права шляхом незаконного обмеження суддівської винагороди, остання за період з 1 січня 2014 року по серпень 2016 року понесла збитки у вигляді упущеної вигоди в сумі 245904,00 грн невиплаченої суддівської винагороди та 168556,21 грн від знецінення цієї суддівської винагороди внаслідок інфляції. В цілому збитки на день звернення до суду (з урахуванням інфляції станом на травень 2019 року) становлять 414460,21 грн.
17. Зазначені обставини стали підставою для звернення позивачки до суду з цим позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
18. Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що внаслідок прийняття Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року №1166-VII порушено право позивачки на майно, яке розглядається як автономне поняття в розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та полягає в правомірному очікуванні. Набувши право на відставку, позивачка мала право очікувати отримання довічного грошового утримання у розмірі, визначеному законодавством на дату виникнення такого права.
19. Суд першої інстанції встановив порушення права позивачки шляхом незаконного обмеження суддівської винагороди, у вигляді упущеної вигоди в сумі 245904,00 грн.
20. Згідно з пунктом 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 4 грудня 2018 року №11-р/2018 були визнані неконституційними зміни щодо розміру суддівської винагороди. Приписами статті 1175 ЦК України шкода, завдана в результаті прийняття органом державної влади нормативно-правового акта, відшкодовується державою, а не відповідним органом. Вказане обумовлено складністю процедури прийняття нормативно-правових актів, необхідністю їх узгодження в різних інстанціях, державної реєстрації в Міністерстві юстиції України, тощо. Отже, суб`єктом відповідальності та відшкодування завданої шкоди є держава. Статтею 25 Бюджетного кодексу України передбачено, що казначейство України здійснює безспірне списання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів на підставі рішення суду. Відшкодування відповідно до закону шкоди, завданої фізичній чи юридичній особі внаслідок незаконно прийнятих рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади (органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування), а також їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, здійснюється державою (Автономною Республікою Крим, органами місцевого самоврядування) у порядку, визначеному законом.
21. Визначаючись з належним відповідачем у справі, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки предметом спору є відшкодування шкоди позивачу, а не нарахування та виплата грошового забезпечення та враховуючи, що відповідач у цій справі діє від імені держави України, яка має відшкодовувати матеріальну чи моральну шкоду, завдану актами і діями, що визнані неконституційними, згідно зі статтею 56 Конституції України, належним відповідачем у справі є держава Україна в особі Казначейської служби, з рахунку якої будуть стягуватись бюджетні кошти.
22. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог та відмовляючи в цій частині в позові, виходив з того, що пункт 3 Розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" від 6.12.2016 № 1774-VІІІ (далі - Закон №1774-VІІІ) встановлює, що мінімальна заробітна плата після набрання чинності цим Законом не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат. До приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом вони застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.
23. Норми Закону №1774-VІІІ, впливаючи на числове вираження розміру суддівської винагороди, безпосередньо не стосуються її визначення, позаяк ними врегульовано виключно порядок застосування мінімальної заробітної плати при обрахунку суддівської винагороди. Нормами цього Закону змінено підходи до визначення розміру мінімальної заробітної плати, зокрема, шляхом запровадження нової методології визначення мінімальної заробітної плати при обрахунку розмірів посадових окладів, як нижньої межі оплати праці, що гарантується державою (правова позиція Верховного Суду, викладена в постанові від 20 квітня 2018 року в справі № П/811/638/17).
24. Спираючись на правові позиції Верховного Суду (справа №820/1853/17), суд апеляційної інстанції вказав, що норма частини третьої статті 133 Закону №2453-VI є бланкетною, оскільки визначає лише кількість мінімальних заробітних плат для встановлення розміру посадового окладу судді, але не встановлює розміру мінімальної заробітної плати, який необхідний для цього. З огляду на це, необхідно звернутися до інших законів, які встановлюють розмір мінімальної заробітної плати. Такі норми доповнять частину третю статті 133 Закону №2453-VІ і становитимуть єдину спеціальну норму, якою буде визначено розмір посадового окладу судді. Нормативним доповненням до зазначеної статті є відповідні законодавчі положення, як-от пункт 3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1774-VІІІ, яким установлено, що мінімальна заробітна плата після набрання чинності цим Законом не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат.
25. Таким чином, законодавець заборонив застосовувати новий розмір мінімальної заробітної плати як розрахункової величини для визначення посадових окладів, в тому числі суддів, і водночас передбачив, що до внесення змін до законів України щодо незастосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини вона застосовується у розмірі прожиткового мінімуму для працездатних осіб на 1 січня відповідного року.
26. Також суд апеляційної інстанції використав висновки Верховного Суду в справі №318/2132/14-а (2а/318/97/2014) (постанова від 16 квітня 2019 року), де зазначено, що пунктом 3 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 4 грудня 2018 року №11-р/2018 зазначено, що положення частин третьої, десятої статті 133 Закону №2453-VІ, які визнані неконституційними цим Рішенням Конституційного Суду України, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення. Тому нарахування суддівської винагороди відповідно до вказаного Рішення повинно здійснюватися з 4 грудня 2018 року.
27. Щодо питання відшкодування шкоди позивачці, суд апеляційної зробив висновки, що положення статті 1175 ЦК України підлягають застосуванню тільки у випадках, коли нормативно-правовий акт органу державної влади визнається незаконним і скасовується. При цьому у випадках, коли закони чи інші нормативно-правові акти або їх окремі положення визнаються Конституційним Судом України неконституційними та у зв`язку з цим втрачають чинність, указана норма не підлягає застосуванню.
28. Недоотриманий позивачем розмір заробітної плати не може вважатися збитками в розумінні статті 22 ЦК України.
29. Посилаючись на положення пункту 9 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, суд апеляційної інстанції зробив висновок, що збитки у вигляді недоотриманої суддівської винагороди, а також інфляційні витрати, заявлені позивачкою, не можуть бути відшкодовані в порядку статті 25 Бюджетного кодексу України за рахунок коштів державного бюджету, оскільки не належать до складу реальних збитків.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
30. ОСОБА_1 у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції. Вважає, що оскаржуване рішення ухвалено з порушенням норм матеріального та процесуального права.
31. Позивачка стверджує, що апеляційний суд не надав оцінку її доводам, які ґрунтувались на положеннях частини третьої статті 152 Конституції України. Натомість послався на частину першу статті 58 Конституції України в контексті визнання неконституційною частини третьої статті 133 Закону №2435-VІ.
32. Звертає увагу, що постанова Верховного Суду від 16 квітня 2019 року №318/2132/14-а не може бути застосована до спірних правовідносин, оскільки не стосується відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, висновки у ній стосуються перегляду рішення за виключними обставинами в справі щодо визнання неправомірними дій.
33. Одночасно з цим, зазначає позивачка, судом апеляційної інстанції проігноровано висновки Верховного Суду у справі №808/1628/18 (ухвала від 20 лютого 2020 року), де, зокрема, зазначено, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнанні неконституційними, відшкодовується державною у встановленому законом порядку. Відшкодування шкоди, завданої органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування у сфері нормотворчої діяльності передбачено статтею 1175 ЦК України. Якщо особи зазнали шкоди від дії закону, визнаного неконституційним, вони можуть вимагати її відшкодування, зокрема, звернутись до суду з окремим позовом. Це загальний порядок.
34. Також не взято до уваги висновок Великої Палати Верховного Суду в постанові від 14 березня 2018 року (справа №522/3454/16-ц), де, зокрема, зазначено, що матеріальна та моральна шкода, завдана громадянам незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок держави (стаття 56 Конституції України). Держава відшкодовує матеріальну і моральну шкоду, завдану безпідставним засудженням, в разі скасування вироку суду як неправосудного (частина четверта статті 62 Конституції України). Аналогічні положення щодо відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої фізичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, містяться і в частині третій статті 152 Конституції України.
35. Позивачка не погоджується з судом апеляційної інстанції в частині висновку, що вона просить відшкодувати не упущену вигоду, а завдану шкоду у вигляді недоплаченої заробітної плати та недоотриманого щомісячного довічного грошового утримання, а недоотриманий розмір заробітної плати не може вважатись збитками в розумінні статті 22 ЦК України. Такий висновок, на переконання позивачки, жодним чином необґрунтований.
36. Не погоджується також і з висновками суду апеляційної інстанції, про який йдеться в пункті 29 цієї постанови. Наголошує, що частина перша статті 25 Бюджетного кодексу України, на яку послався апеляційний суд, не втратила чинність, а її застосування призупинене до 1 січня 2021 року. В той час згідно зі статтею 3, частиною третьою статті 152 Конституції України держава зобов`язалась відшкодувати шкоду, нанесену неконституційним актом.
37. Позивачка, серед іншого, заперечує висновок суду апеляційної інстанції, про який зазначено в пункті 27 цієї постанови, в частині незастосовності статті 1175 ЦК України до спірних правовідносин. Вказує, що суд не зазначив норму закону, на підставі якої дійшов такого висновку. Поряд з цим, від того, що нормативний акт визнається незаконним, скасовується або визначається нечинним не міняється суть питання щодо відшкодування нанесеної шкоди. Крім того, позов подавався на підставі прямої норми Конституції України - частини третьої статті 152, а стаття 1175 ЦК України наведена до прикладу за відсутності на цей час спеціальної норми. В контекст цих зауважень до оскаржуваного судового рішення, позивачка також звертає увагу, що судом не надано оцінку її доводам щодо відшкодування за рахунок держави матеріальної і моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, зокрема, Верховною Радою України.