ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 824/1002/18-а
адміністративне провадження № К/9901/10238/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Новодністровської міської ради Чернівецької області на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 11.10.2019 (суддя Левицький В.К.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26.02.2020 (судді: Ватаманюк Р.В., Полотнянко Ю.П., Драчук Т. О.) за позовом ОСОБА_1 до Новодністровської міської ради Чернівецької області, Чернівецької обласної державної адміністрації про визнання протиправними та скасування рішень,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
ОСОБА_1 (далі позивачка, ОСОБА_1 ) 12.10.2018 звернулась до суду із позовом до Чернівецького окружного адміністративного суду в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Ломачинецької сільської ради №292/30-2018 від 02.07.2018 "Про проведення громадського обговорення за круглим столом";
- визнати протиправним громадське обговорення "за круглим столом" з питання надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області, результати якого закріплені протоколом від 02.07.2018;
- визнати протиправним та скасувати рішення Ломачинецької сільської ради № 303/32-2018 від 30.07.2018;
- визнати протиправним та скасувати рішення Ломачинецької сільської ради № 310/33-2018 від 31.08.2018;
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Чернівецької обласної державної адміністрації № 921 - р від 13.09.2018;
- визнати протиправним та скасувати рішення Ломачинецької сільської ради № 325/35-2018 від 24.09.2018;
- визнати протиправним та скасувати рішення Новодністровської міської ради № 255 від 27.09.2018.
В обґрунтування позовних вимог позивачка вказувала, що оскаржувані акти порушують її та всієї Ломачинецької територіальної громади конституційне право на участь у місцевому самоврядуванні, право самостійно вирішувати питання місцевого значення, передбачене статтею 140 Конституції України.
Крім того, позивачка звертає увагу на те, що громада Ломачинецької сільської ради своєю абсолютною більшістю не підтримувала приєднання до Новодністровської об`єднаної територіальної громади. Позивачка вважає, що вказані рішення прийняті формально, без врахування фактичних обставин, які не ґрунтуються на положеннях Законів України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та "Про місцеве самоврядування в Україні".
На переконання позивачки, оскаржувані рішення прийняті з численними порушеннями законодавства, без врахування думки громади, без належного повідомлення громади про їх розгляд та прийняття, у зв`язку з чим порушено її права та інтереси як члена громади.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 11.10.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26.02.2020 позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення Ломачинецької сільської ради № 292/30-2018 від 02.07.2018 "Про проведення громадського обговорення за круглим столом".
Визнано протиправним та скасовано рішення Ломачинецької сільської ради № 303/32-2018 від 30.07.2018 "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади".
Визнано протиправним та скасовано рішення Ломачинецької сільської ради № 310/33-2018 від 31.08.2018 "Про схвалення проекту рішення Ломачинецької сільської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області".
Визнано протиправним та скасовано розпорядження Чернівецької обласної державної адміністрації № 921-р від 13.09.2018 "Про висновок на відповідність Конституції та законам України схвалених проектів рішень Новодністровської міської ради Чернівецької області та Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області щодо добровільного приєднання територіальної громади".
Визнано протиправним та скасовано рішення Ломачинецької сільської ради № 325/35-2018 від 24.09.2018 "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області".
Визнано протиправним та скасовано рішення Новодністровської міської ради № 255 від 27.09.2018 "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області".
Стягнуто з Новодністровської міської ради на користь ОСОБА_1 судові витрати (судовий збір) у сумі 3587,60 грн.
Стягнуто з Чернівецької обласної державної адміністрації за рахунок її бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 судові витрати (судовий збір) у сумі 704,80 грн.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Суд першої інстанції дійшов висновків, з якими погодився суд апеляційної інстанції про те, що оскаржувані рішення № 303/32-2018 від 30.07.2018 "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади", № 310/33-2018 від 31.08.2018 "Про схвалення проекту рішення Ломачинецької сільської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області", № 325/35-2018 від 24.09.2018 "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" прийнято без дотримання вимог ст. ст. 46, 47, 50, 52, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" та Регламенту Ломачинецької сільської ради. Також суди вказали на те, що приймаючи оскаржуване розпорядження № 921-р від 13.09.2018, Чернівецька обласна державна адміністрація діяла не на підставі, не у межах та не у спосіб, що визначений Конституцією та законами України, без урахування усіх обставин справи, що мають значенні для його прийняття, а тому, оскаржуване розпорядження № 921-р від 13.09.2018 є протиправним та підлягає скасуванню, а позовна вимога позивача в цій частині задоволенню.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування.
Новодністровська міська рада Чернівецької області звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, зазначивши підставою касаційного оскарження судових рішень пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.
Обґрунтовуючи пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, як підставу касаційного оскарження позивачка вказує на те, що апеляційним судом не враховано правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 02.08.2019 у справі №0240/3532/18-а, від 03.09.2019 у справі №824/387/18-а, від 31.01.2020 у справі №369/6499/15-а, а саме, судами попередніх інстанцій не встановлено та не доведено, які саме права та законні інтереси позивачки порушено оскаржуваним рішенням.
Обґрунтовуючи пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, як підставу касаційного оскарження відповідач вказує на те, що на цей час відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме щодо застосування частини третьої статті 8-1 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
Позиція інших учасників справи.
До Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому позивачка, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтовані та не можуть бути задоволені, просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення суду першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 01 червня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою. Зі змісту цієї ухвали слідує, що провадження у справі відкрито з підстав, визначених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 10 лютого 2021 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Пунктом 1 рішення 54 сесії VІІ скликання Новодністровської міської ради "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області" від 21.06.2018 №153 надано згоду на добровільне приєднання територіальних громад, в т.ч.: Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (села Ломачинці) до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області.
Рішенням 30-ї позачергової сесії VII скликання Ломачинецької сільської ради від 02.07.2018 № 292/30-2018 "Про проведення громадського обговорення за круглим столом" вирішено провести громадське обговорення за круглим столом у с. Ломачинці Сокирянського району Чернівецької області 02.07.2018 о 14 год. 15 хв. з питання обговорення пропозиції щодо добровільного приєднання територіальних громад, в т.ч.: Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (с. Ломачинці) до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області.
02.07.2018 за участі Ломачинецького сільського голови, проведено громадське обговорення за круглим столом щодо добровільного приєднання територіальних громад, в т.ч. Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (с. Ломачинці) до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області, за результатами якого вирішено дати згоду на добровільне приєднання територіальної громади Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (с. Ломачинці) до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області.
30.07.2018 Ломачинецькою сільською радою 32 сесії VII скликання прийнято рішення № 303/32-2018 "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади", яким надано згоду на добровільне приєднання територіальних громад в т. ч.: Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (с. Ломачинці до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області.
Рішенням Ломачинецької сільської ради 33 сесії VII скликання № 310/33-2018 від 31.08.2018 "Про схвалення проекту рішення Ломачинецької сільської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" схвалено проект рішення Ломачинецької сільської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" разом з планом організаційних заходів.
Рішенням Новодністровської міської ради 58-ї сесії VII від 10.09.2018 № 245 "Про схвалення проекту рішення Новодністровської міської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" схвалено проект рішення Новодністровської міської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" разом з планом організаційних заходів.
Розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації № 921-р від 13.09.2018, враховуючи подання Новодністровської міської ради від 11.08.2018 № 1587, затверджено висновок про відповідність Конституції та законам України схвалених проектів рішень Новодністровської міської ради Чернівецької області та Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області щодо добровільного приєднання територіальної громади.
Враховуючи висновок, затверджений розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації № 921-р від 13.09.2018, пунктом 1 рішення Ломачинецької сільської ради 35 сесії VII скликання № 325/35-2018 від 24.09.2018 "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" вирішено добровільно приєднатися територіальній громаді Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (село Ломачинці) до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області.
Враховуючи висновок, затверджений розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації № 921-р від 13.09.2018, рішенням шістдесятої сесії VІІ скликання Новодністровської міської ради № 255 від 27.09.2018 "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" добровільно приєднано територіальну громаду Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (села Ломачинці) до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради.
Вважаючи наведені вище рішення та проведене громадське обговорення за "круглим столом" протиправними, позивачка звернулась до суду з цим позовом.
Релевантні джерела права та акти їхнього застосування.
Згідно зі статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Відповідно до статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Приписами статті 144 Конституції України визначено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).
Згідно із статтею 6 Закону № 280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Загальна компетенція сільських, селищних, міських рад врегульована статтею 25 Закону № 280/97-ВР, згідно якої сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Отже, сільські, селищні, міські ради повинні представляти інтереси територіальної громади та здійснювати від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України.
Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад регулюються Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" № 157-VIII від 05.02.2015 (далі - Закон №157-VIII).
Статтею 2 цього Закону передбачено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
Відповідно до статті 4 Закону №157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися; 3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.
Адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади.
Добровільне об`єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості.
Найменування об`єднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром.
Частиною четвертою статті 9 Закону №157-VIII передбачено, що Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об`єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об`єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, якщо інше не встановлено законом.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.10.2015 № 1073-р затверджено перспективний план формування територій громад Чернівецької області, згідно якого визначено перелік спроможних територіальних громад Чернівецької області, серед яких, в т.ч.: Новодністровська територіальна громада, код адміністративного центру територіального громади згідно КОАТТУ - 7310600000, назва населеного пункту - територіальної громади - м. Новодністровськ, назва територіальних громад, що входять до складу спроможної територіальної громади - м. Новодністровськ.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19.07.2017 № 491-р внесено зміни до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.10.2015 № 1073-р, згідно яких перспективний план викладено в новій редакції, а саме визначено перелік спроможних територіальних громад Чернівецької області, серед яких, в т.ч.: Новодністровська територіальна громада, код адміністративного центру територіального громади згідно КОАТТУ - 7310600000, назва населеного пункту - територіальної громади - м. Новодністровськ, назви територіальних громад, що входять до складу спроможної територіальної громади: Новодністровська, Білоусівська, Василівська, Ломачинецька, Ожівська, назва міста обласного значення, до якого входить адміністративний центр територіальної громади - м. Новодністровськ.
Пунктом 3 розділу І Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо добровільного приєднання територіальних громад" від 09.02.2017 № 1851-VIII (далі - Закон № 1851-VIII) внесено зміни до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та доповнено його розділом ІI-1 "Порядок добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад".
Пунктом 1 Розділу ІІ Прикінцевих положень Закону № 1851-VIII передбачено, що цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування. Даний закон офіційно опублікований 05.05.2018 та набрав чинності з дні опублікування - 05.05.2018.
Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" щодо добровільного приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення" від 03.04.2018 № 2379-VIII (далі - Закон № 2379-VIII), Розділ IV "Прикінцеві положення" Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" доповнено пунктом 31 такого змісту: "Визнати такими, що є спроможними об`єднаними територіальними громадами для випадків, передбачених статтями 81 - 83 цього Закону, територіальні громади міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення. Приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення є виключно добровільним та відбувається за рішенням усіх відповідних місцевих рад" Даний закон офіційно опублікований 18.03.2017 та набрав чинності 19.03.2017.
Частиною першою статті 8-1 Закону №157-VIII встановлено, що добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади.
Відповідно до частини другої статті 8-1 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади можуть бути суб`єкти, визначені частиною першою статті 5 цього Закону, а саме: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
Відповідно до частини третьої статті 8-1 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" сільський, селищний голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.
Відповідно до пункту 21 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень про об`єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об`єднань органів місцевого самоврядування та про вихід з них.
Частиною першою статті 46 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Згідно частини четвертої статті 46 Закону № 280/97-ВР наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал.
Відповідно до частини десятої статті 46 Закону № 280/97-ВР рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
Статтею 59 Закону № 280/97-ВР встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, який вона приймає на першій сесії.
Порядок діяльності сільської ради визначено Регламентом роботи Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області, який затверджено рішення Ломачинецької сільської ради ІV сесії VII скликання від 03.02.2016 "Про регламент роботи Ломачинецької сільської ради VII скликання" (далі - Регламент).
Пунктом 1 статті 1 Регламенту визначено, що Ломачинецька сільська рада є органом місцевого самоврядування, що представляє Ломачинецьку територіальну громаду Сокирянського району Чернівецької області та здійснює від її імені та в її інтересах функції в повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією, Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні" та іншими законами України.
Порядок діяльності Ради, її органів, депутатів, посадових осіб визначається Конституцією України, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про засади регуляторної політики у сфері господарської діяльності", "Про запобігання корупції", "Про інформацію", "Про доступ до публічної інформації", "Про захист персональних даних", статутом територіальної громади села та цим Регламентом.
Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання Ломачинецького сільського голови, секретаря Ради, скликання сесій ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки та розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з процедурних питань, а також порядок роботи сесії ради визначає Регламент Ломачинецької сільської ради (частини друга статті 1 Регламенту).
Відповідно до статті 10 Регламенту рада проводить свою роботу сесійно. Сесії ради складаються з пленарних засідань ради і засідань постійних та інших комісій ради, що проводяться у перерві між пленарними засіданнями.
Згідно із частиною 1-5 статті 13 Регламенту Рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається пленарних засідань Ради, а також засідань постійних комісій Ради. Чергові сесії скликаються сільським головою в міру необхідності, але не рідше одного разу на квартал, як правило кожну останню середу календарного місяця, з питань відводу земельних ділянок не рідше одного разу. Сесія сільської ради повинна бути також скликана сільськими головою за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу Ради або за пропозицією виконавчого комітету сільської ради у двотижневий строк. У разі немотивованої відмови сільського голови або неможливості його скликати сесію, сесія Ради скликається секретарем сільської ради: а) відповідно до доручення сільського голови; б) якщо сільський голова без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу Ради або виконавчого комітету; в) якщо сесія Ради не скликається сільським головою у строк, передбачений Регламентом.
У випадку, якщо сесія не скликана відповідно до частини 3 цієї, сесія Ради може бути також скликана депутатами Ради, які становлять не менш як третину складу Ради або постійною комісією Ради. Для підготовки сесії сільський голова може створювати з числа депутатів робочу групу.
Положенням частини шостої статті 13 Регламенту вказано, що позачергова сесія, з зазначенням порядку денного, скликається сільським головою за необхідністю. Мотивовані пропозиції щодо скликання позачергової сесії, підписані ініціаторами, разом з проектами рішень, що надаються для розгляду, направляються сільському голові. Повідомлення про скликання позачергової сесії доводиться до відома депутатів і населення не пізніш, ніж за один день до початку сесії. Документи, на позачергових сесіях надаються депутатам під час їх реєстрації.
Згідно частин сьомої, дев`ятої статті 15 Регламенту рішення про скликання сесії Ради доводиться до відома депутатів і населення не менш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії, із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд Ради.
ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Водночас право на звернення до суду не є абсолютним, а здійснюється на підставах і в порядку, установлених законом. Кожний із процесуальних кодексів установлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур, та осіб, котрі можуть ініціювати їхнє вирішення. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу, що не є порушенням прав на справедливий судовий розгляд та ефективний засіб юридичного захисту, гарантованих статтями 6 та 13 Конвенції про захист прав особи й основоположних свобод (далі - Конвенція).
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене в статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (mutatis mutandis пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21.12.2010 в справі "Перетяка та Шереметьєв проти України", заяви №17160/06 та №35548/06; пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08.04.2010 в справі "Меньшакова проти України", заява №377/02).
Отже, з метою належного звернення за судовим захистом особа на момент звернення до суду повинна обґрунтувати існування його порушеного права або законного інтересу.
Згідно зі статтею 1 Закону України від 21 травня 1997 року N280/97-ВР "Про місцеве самоврядування" (далі - Закон N280/97-ВР) територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр;
Статтею 3 Закону N280/97-ВР визначено, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.
Згідно з частиною першою статті 10 Закону N280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Статтею 3 Закону України від 11 грудня 2003 року N1382-IV "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" визначено, що місце проживання - житло, розташоване на території адміністративно-територіальної одиниці, в якому особа проживає постійно або тимчасово.
Відповідно до матеріалів справи позивачка є членом територіальної громади, оскільки проживає в селі Ломачинцькі Сокирянського району Чернівецької області. Позивачка вказувала на те, що прийняті з численними порушеннями законодавства, без врахування думки громади, без належного повідомлення громади про їх розгляд та прийняття, у зв`язку з чим порушено її права та інтереси як члена громади.
Скаржник у касаційній скарзі посилається на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 02.08.2019 у справі №0240/3532/18-а, від 03.09.2019 у справі №824/387/18-а, від 31.01.2020 у справі №369/6499/15-а, в яких Верховний Суд сформулював правову позицію, згідно з якою обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на час її звернення до суду. Таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення.
Проте, посилання скаржника на наведені судові рішення, як такі що мають вплив на користь його доводів щодо відсутності порушених прав та законних інтересів позивачки оскаржуваними рішеннями, є безпідставними оскільки у справах, на які посилається скаржник, позивачами були депутат сільської ради та особа, яка не є членом територіальної громади. В цьому випадку позивачка є членом територіальної громади, а тому ототожнювати такі рішення за різних обставин правового регулювання немає підстав.
Враховуючи викладене, Верховний Суд, відхиляє доводи скаржника про те, що оскаржуваними рішеннями відповідачів не порушено права або законні інтереси позивачки, та звертає увагу відповідачів, що порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя.
Верховний Суд зазначає, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питання щодо добровільного приєднання територіальних громад повинні дотримуватися певного алгоритму дій, зокрема:
затвердження Порядку проведення громадського обговорення з питань добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади (частина четверта статті 5 Закону №157-VIII);
ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та організація його громадського обговорення, у відповідності до вимог частини другої, третьої статті 8-1, частини першої статті 5 Закону №157-VIII;
громадське обговорення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, у відповідності до вимог частини третьої статті 8-1 Закону №157-VIII;
надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади (частина третя статті 8-1 Закону №157-VIII);
звернення до суміжної сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади з пропозицію про приєднання (частина четверта статті 8-1 Закону №157-VIII);
розгляд пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади (частина п`ята статті 8-1 Закону №157-VIII);