ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 лютого 2021 року
м. Київ
справа №2340/3643/18
адміністративне провадження №К/9901/3830/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №2340/3643/18
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до міського голови міста Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича, Управління державного архітектурного-будівельного контролю Черкаської міської ради про скасування розпорядження про припинення служби та звільнення, поновлення на роботі, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року (колегія суддів: головуючий суддя Ганечко О.М., судді Кузьменко В.В., Шурко О.І.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до міського голови м. Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати розпорядження Міського голови міста Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича від 10.08.2018 № 297- р(к) "Про припинення служби та звільнення ОСОБА_1 ";
1.2. визнати звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради незаконним;
1.3. поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради;
1.4. стягнути з Управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу.
1.5. Позов обґрунтовано тим, що, на думку позивача, його безпідставно притягнуто до дисциплінарної відповідальності, оскільки на момент вчинення порушень, зафіксованих актом службового розслідування від 08.08.2018, він не виконував посадові обов`язки начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради у зв`язку з його відстороненням від них та перебуванням на лікарняному. Вважає, що відповідач порушив статтю 61 Конституції України внаслідок притягнення його до відповідальності за одне й те ж правопорушення двічі.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року адміністративний позов задоволено повністю.
2.1. Визнано протиправним та скасовано розпорядження міського голови міста Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича від 10.08.2018 №297-р(к) "Про припинення служби та звільнення ОСОБА_1 ".
2.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради.
2.3. Стягнуто з Управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу в сумі 457625,48 грн.
2.4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що, приймаючи спірне розпорядження, міський голова за одне й теж порушення застосував два види відповідальності. Оскільки саме неналежну роботу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради враховано при застосуванні до ОСОБА_1 догани (розпорядження від 02.08.2018 № 357-р, тому розпорядження міського голови міста Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича від 10.08.2018 № 297-р(к) прийняте з порушенням вимог КЗпП України та є протиправним. Також суд першої інстанції зазначив, що виявлені актом перевірки від 23.05.2018 порушення не можуть бути самостійною підставою притягнення особи до відповідальності, оскільки вони зафіксовані в сукупності і за їх допущення позивача притягнуто до відповідальності у вигляді догани. Крім цього, суд врахував, що позивач у період III - IV кварталу 2017 року та I кварталу 2018 року (період, що перевірявся) відпрацював 14 робочих днів, а тому є таким, що виконував посадові обов`язки начальника Управління нетривалий час, що вказує на те, що виявлені порушення неможливо покладати лише на позивача.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року скасовано рішення суду першої інстанції.
3.1. Прийнято нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до міського голови міста Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради про скасування розпорядження про припинення служби та звільнення і поновлення на роботі відмовлено.
3.2. Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що згідно із розпорядженням міського голови м. Черкаси № 357-р від 02.08.2018 підставою для оголошення догани позивачу стало порушення ним розділу VIII Регламенту виконавчого комітету Черкаської міської ради, затвердженого рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.11.2011 № 1680, тобто свідоме приховування від міського голови акта перевірки Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України в Черкаській області, а не встановлені перевіркою обставини неналежної роботи Управління. За неналежне здійснення своїх службових (посадових) обов`язків стосовно керівництва ДАБК, враховуючи, що до позивача раніше застосовувалися заходи дисциплінарного стягнення у вигляді догани, міським головою м. Черкаси прийнято оскаржуване розпорядження, яким припинено службу та звільнено позивача. Крім того, наявність суттєвих та системних порушень в роботі, виявлених та відображених в акті перевірки, не може бути наслідком неналежної роботи організації/установи/органу протягом короткого періоду, а є вираженням допущення збоїв та неналежної організації роботи протягом середньострокового чи довгострокового періоду. Доказів того, що в періоди, коли позивач перебував на робочому місці, останній здійснював намагання налагодити та належно організувати (виправити) робочі/організаційні процеси, стороною позивача не наведено, а судом не встановлено.
ІІІ. Касаційне оскарження
4. Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати його і залишити в силі рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року.
4.1. В обґрунтування касаційної скарги звертає увагу на неправильне тлумачення судом апеляційної інстанції норм матеріального права. Зазначає, що відповідно до частини 4 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.05.2014 №523 для органів місцевого самоврядування воно носить рекомендаційний характер. Позивач наголошує, що органом місцевого самоврядування - Черкаською міською радою рішення щодо обов`язковості застосування у своїй діяльності розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.05.2014 №523-р "Деякі питання надання адміністративних послуг органів виконавчої влади через центри надання адміністративних послуг" не приймалось. За таких обставин ОСОБА_1 уважає, що у нього не виникло обов`язку щодо підготовки відповідного проекту рішення або у будь-який інший спосіб ініціювати питання передачі повноважень Управління з надання адміністративних послуг Департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради, оскільки це прямо б суперечило пункту 4 вказаного Розпорядження.
4.2. При цьому позивач вказує, що судом апеляційної інстанції не враховані положення закону, який підлягав застосуванню і відповідно до якого діяв позивач, а саме: правила частини 8 Перехідних та Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності", відповідно до яких виконавчі органи міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, які на день набрання чинності цим Законом здійснюють повноваження у сфері державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", щодо об`єктів І, ІІ, ІІІ, IV категорій складності, продовжують здійснювати надані повноваження щодо об`єктів незначного (СС1) та середнього (СС2) класу наслідків (відповідальності).
4.3. Щодо інших порушень ОСОБА_1 переконаний, що відсутні підстави стверджувати про системний характер цих порушень. Позивач вважає, що відповідальність за порушення терміну розгляду звернення лежить на інших особах, проте за наслідками службового розслідування питання їх дисциплінарної відповідальності не ініціювалось. Зазначений факт, на думку ОСОБА_1, свідчить про упереджене ставлення до нього.
4.4. Крім того, ОСОБА_1 зазначає, що під час прийняття оспорюваного розпорядження міський голова не врахував обставин, за яких вчинений проступок і попередню його роботу як працівника. При ухваленні оскаржуваного рішення суд не врахував ступінь тяжкості вчиненого проступку та заподіяну ним шкоду.
4.5. Також, на думку позивача, суд апеляційної інстанції проігнорував обставини, встановлені судом першої інстанції, щодо подвійного притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності за одне і те ж правопорушення.
5. Відповідачі подали відзиви на касаційну скаргу позивача, за змістом яких повідомили про свою незгоду з викладеними у ній доводами та зазначили свою думку про те, що постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2020 є такою, що ухвалено відповідно до норм матеріального та процесуального права з повним з`ясуванням всіх обставин справи, а тому не підлягає скасуванню у касаційному порядку. Просять скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
6. З 10.04.2018 по 23.05.2018 року посадовими особами Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Черкаській області проведено планову перевірку дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради.
7. Результати перевірки оформлені актом від 23.05.2018, за змістом якого під час планової перевірки Управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради виявлені системні порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, що вказує про незадовільну роботу цього Управління під час здійснення управління у сфері містобудівної діяльності та державного архітектурно-будівельного контролю.
8. 24.05.2018 року міським головою м. Черкаси прийнято розпорядження №300-р щодо проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_1 з метою перевірки виявлених порушень містобудівного законодавства, допущених Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради.
9. За результатами цього службового розслідування комісією складено акт від 19.07.2018, за яким розслідуванням встановлено неналежне виконання ОСОБА_1 службових обов`язків.
10. 24.07.2018 року міським головою м. Черкаси прийнято розпорядження №428-р щодо проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_1 та ОСОБА_2 з метою встановлення вини посадових осіб місцевого самоврядування у вчиненні (допущенні) порушень, викладених в акті перевірки від 23.05.2018.
11. 02.08.2018 міським головою м. Черкаси прийнято розпорядження № 357-р(в) "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 ", а саме: оголошено догану ОСОБА_1 - начальнику Управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради - за порушення трудової дисципліни, неналежне виконання посадових обов`язків, а саме: порушення розділу VIII Регламенту виконавчого комітету Черкаської міської ради, затвердженого рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.11.2011 № 1680, свідоме приховування від міського голови акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 23.05.2018, яка проводилася посадовими особами територіального органу структурного підрозділу апарату Держархбудінспекції України - Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області, неналежну роботу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради".
12. За результатами цього службового розслідування складено акт від 08.08.2018, за змістом якого розслідуванням встановлено неналежне виконання ОСОБА_1 службових обов`язків та запропоновано притягнути його до дисциплінарної відповідальності - оголосити догану.
13. 10 серпня 2018 року міським головою м. Черкаси Бондаренко А.В. прийнято розпорядження № 297-р(в) "Про припинення служби та звільнення ОСОБА_1 ", яким 10.08.2018 звільнено ОСОБА_1 з посади начальника Управління за систематичне невиконання без поважних причин обов`язків, покладених трудовим договором, а саме: неналежне здійснення своїх службових (посадових) обов`язків щодо керівництва Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради та покладених на Управління завдань, контролю за їх виконанням, внаслідок чого допущено систематичне порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, недотримання порядку надання адміністративних послуг, порушення термінів розгляду звернень громадян, враховуючи що до ОСОБА_1 раніше застосовувалися заходи дисциплінарного стягнення у виді догани, пункт 3 статті 40 КЗпП України.
14. Згідно з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.03.2019 у справі № 2340/3484/18 у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до міського голови м. Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича про визнання протиправним та скасування розпорядження міського голови міста Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича від 02.08.2018 № 357-р(в) "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 " відмовлено.
15. Відповідно до частини четвертої статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
16. Отже, вказане розпорядження є чинним.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
19. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
20. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
21. Приписами статті 43 Конституції України встановлено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
22. Статтею 3 Кодексу законів про працю України визначено, що законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
23. Статтею 7 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
24. Відповідно до пункту 10 частини 4 статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" міський голова призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів.
25. У пункті 8.4 розділу VIII Регламенту закріплено, що всі документи, які надходять до Черкаської міської ради та її виконавчого комітету, приймаються централізовано через відділ звернень.
26. Міському голові передаються доручення Президента України, Закони України, постанови Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України (які містять конкретні завдання і строки їх виконання, стосуються безпосередньо міських голів або міста Черкаси, міської ради та її виконавчих органів), запити і звернення народних депутатів України, інша кореспонденція, що надходить від органів влади загальнодержавного рівня, органів влади обласного рівня; акти реагування правоохоронних органів, зокрема подання прокурора, внесені міському голові, та ті, що містять вимогу про притягнення керівників структурних підрозділів до передбаченої законом відповідальності та припинення незаконних дій чи бездіяльності керівників структурних підрозділів; офіційні персональні запрошення; скарги на дії посадових осіб виконавчих органів Черкаської міської ради; повторні звернення (після надання відповідей з цього питання керівником структурного підрозділу та кураторами).
27. Документи органів влади державного та обласного рівня, акти реагування правоохоронних органів та інші документи, які потребують вирішення питань керівництвом, направляються керівникам структурних підрозділів через кураторів. Куратори здійснюють контроль виконання усіх документів у закріплених за ними підрозділах відповідно до розподілу обов`язків шляхом списання документів до справи. Такі документи підписуються керівником структурного підрозділу та візуються виконавцем.
28. Згідно зі статтею 139 Кодексу законів про працю України працівники зобов`язані працювати чесно і сумлінно, своєчасно і точно виконувати розпорядження власника або уповноваженого ним органу, додержувати трудової і технологічної дисципліни, вимог нормативних актів про охорону праці, дбайливо ставитися до майна власника, з яким укладено трудовий договір.
29. Статтею 147 Кодексу законів про працю України передбачено, що за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення.
30. Відповідно до частини 1 статті 147-1 Кодексу законів про працю України дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника.
31. Згідно зі статтею 148 Кодексу законів про працю України дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.
32. Статтею 149 Кодексу законів про працю України визначено, що до застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення. За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення. При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника. Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.
VI. Позиція Верховного Суду
33. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
34. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
35. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв?язку з незгодою позивача з розпорядженням № 297-р(в) "Про припинення служби та звільнення ОСОБА_1 ", яким 10.08.2018 його звільнено з посади начальника Управління за систематичне невиконання без поважних причин обов`язків, покладених трудовим договором, а саме: неналежне здійснення своїх службових (посадових) обов`язків щодо керівництва Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради та покладених на Управління завдань, контролю за їх виконанням, внаслідок чого допущено систематичне порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, недотримання порядку надання адміністративних послуг, порушення термінів розгляду звернень громадян, враховуючи що до ОСОБА_1 раніше застосовувалися заходи дисциплінарного стягнення у виді догани, пункт 3 статті 40 КЗпП України.
36. Вказане розпорядження оскаржується позивачем з тієї підстави, що, на його думку, цим розпорядженням до нього застосовано повторно дисциплінарне стягнення за порушення, за яке раніше він вже притягався до відповідальності у виді догани.
37. Переглядаючи судове рішення суду апеляційної інстанції та вирішуючи питання щодо правильності застосування цим судом норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.
38. Предметом судового контролю в цій й справі є вказане розпорядження, яке належить оцінити на предмет його відповідності вимогам частини другої статті 2 КАС України, а саме: чи прийняте це рішення та чи вчинені спірні дії 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
39. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.