ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 640/10687/19
адміністративне провадження № К/9901/22745/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора Автономної Республіки Крим на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2020 року (суддя Келеберда В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року (судді: Василенко Я.М., Кузьменко В.В., Шурко О.І.) у справі за адміністративним позовом заступника прокурора Автономної Республіки Крим до Міністерства освіти і науки України, Херсонської обласної державної адміністрації, третя особа - Департамент освіти, науки та молоді Херсонської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
Заступник прокурора Автономної Республіки Крим (далі - позивач, заступник прокурора АРК) звернувся до суду з позовом до Міністерства освіти і науки України (далі - відповідач 1, Міносвіти і науки), Херсонської обласної державної адміністрації (далі - відповідач 2, Херсонська ОДА), в якому просить визнати протиправною бездіяльність Міносвіти і науки та Херсонської ОДА та зобов`язати їх вчинити дії щодо виконання пункту 4 завдання 7 Плану заходів, спрямованих на реалізацію деяких засад державної внутрішньої політики щодо тимчасово окупованої території АРК та м. Севастополя, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 28 березня 2018 року №218-р, в частині створення у місцевих органах виконавчої влади Херсонської області освітніх інформаційно-консультаційних пунктів з метою надання комплексної допомоги дітям і молоді, які проживають на тимчасово окупованій території, у підготовці до державної підсумкової атестації, зовнішнього незалежного оцінювання та вступу до вищих навчальних закладів.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач вказує, що зазначеним пунктом Плану передбачено право осіб, які проживають на тимчасово окупованих територіях, на вільний доступ до освіти шляхом створення у місцевих органах виконавчої влади Херсонської області освітніх інформаційно-консультаційних пунктів з метою надання комплексної допомоги дітям і молоді, які проживають на тимчасово окупованій території, у підготовці до державної підсумкової атестації, зовнішнього незалежного оцінювання та вступу до вищих навчальних закладів.
Відповідальним за виконання заходу визначено Міносвіти і науки, однак зазначений пункт Плану не виконаний, а відповідачі, замість цього, посилаються на виконання заходів з реалізації обласного освітнього проекту "Крок до ВИШу", затверджених наказом Департаменту освіти, науки та молоді Херсонської ОДА№18 від 30 січня 2019 року, які передбачають допомогу випускникам Херсонської області, які проживають у сільській місцевості, якісно підготуватися до ЗНО й вступити до закладу освіти.
У той же час завдання 7, передбачене Планом заходів має на меті забезпечення права на вільний доступ до освіти особам, що проживають на тимчасово окупованій території АРК, при цьому освітні інформаційно-консультаційні пункти не утворено.
Посилаючись на те, що відповідачами не вжито необхідних заходів у визначені строки, не утворено освітні інформаційно-консультаційні пункти, чим порушено права невизначеного кола осіб та не дотримано інтересів держави і суспільства, позивач, реалізуючи надані законом повноваження, з метою захисту інтересів держави, звернувся до суду з цим адміністративним позовом та просить його задовольнити.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року в позові відмовлено повністю.
Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції про те, що відповідачами вживалися заходи на виконання пункту 4 завдання 7 Плану заходів, спрямованих на реалізацію деяких засад державної внутрішньої політики щодо тимчасово окупованої території АР Крим та м. Севастополя, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 28 березня 2018 року №218-р, а тому протиправна бездіяльність відповідачів щодо виконання пункту 4 завдання 7 Плану заходів відсутня, у зв`язку із чим позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування.
Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі. Скаржник просить суд скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
Касаційна скарга мотивована тим, що ця справа становить значний суспільний інтерес для скаржника. У цьому випадку значний суспільний інтерес полягає в тому, що держава Україна взяла на себе обов`язок щодо створення додаткових механізмів націлених на забезпечення особам, що проживають на тимчасово окупованій території АР Крим та міста Севастополя, можливості реалізувати своє право на отримання освіти, серед яких є діяльність у місцевих органах виконавчої влади Херсонської області освітніх інформаційно-консультаційних пунктів, а відповідальні особи - Міністерство освіти і науки України та Херсонська обласна державна адміністрації, не виконали покладені на них обов`язки, наявне порушення інтересів держави.
При цьому, оскільки на жодний державний орган не покладено обов`язку щодо контролю стану виконання даного Плану заходів, орган, уповноважений державою, звертатися до суду з позовами з цього приводу відсутній. Реалізуючи надані законом повноваження, з метою захисту інтересів держави, цей позов було пред`явлено прокурором самостійно. Наразі, громадяни України, які проживають на тимчасово окупованій території України, фізично обмежені у можливості отримати інформацію про порядок здобуття освіти на материковій частині України внаслідок блокування інформаційного простору з боку держави-окупанта.
Створення у місцевих органах виконавчої влади Херсонської області освітніх інформаційно-консультаційних пунктів, які б забезпечили надання комплексної допомоги дітям і молоді у підготовці до державної підсумкової атестації, зовнішнього незалежного оцінювання та вступу до вищих навчальних закладів, є нагальним.
Позиція інших учасників справи.
До Верховного Суду надійшли відзиви на касаційну скаргу, у яких відповідачі, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтовані та не можуть бути задоволені, просять в задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Від заступника прокурора Автономної Республіки Крим до суду надійшли пояснення на касаційній скарги відповідачів, у яких позивач додатково зазначає, що відповідачі у своїх відзивах, обґрунтовуючи належну реалізацію цього заходу, посилаються на обставини, жодна з яких не доводить належного виконання пункту 4 завдання 7 Плану заходів.
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 30 вересня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника прокурора Автономної Республіки Крим на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 09 лютого 2021 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 28 березня 2018 року №218-р затверджено План заходів, спрямованих на реалізацію деяких засад державної внутрішньої політики щодо тимчасово окупованої території АР Крим та м. Севастополя (далі - План заходів).
Пунктом 3 завдання 7 Плану заходів передбачено забезпечення права осіб, які проживають на тимчасово окупованій території, на вільний доступ до освіти шляхом створення у місцевих органах виконавчої влади Херсонської області освітніх інформаційно-консультаційних пунктів з метою надання комплексної допомоги дітям і молоді у підготовці до державної підсумкової атестації, зовнішнього незалежного оцінювання та вступу до вищих навчальних закладів.
Відповідальними за виконання вказаного заходу визначено Міносвіти і науки, Херсонську ОДА та районні держадміністрації Херсонської області. Строк виконання - ІІ квартал 2018 року.
Позивач стверджує, що зазначений пункт Плану заходів відповідачами не виконаний, чим проявлено протиправну бездіяльність, у зв`язку з цим позивач звернувся до суду з цим позовом.
Релевантні джерела права та акти їхнього застосування.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 53 Конституції України встановлено, що кожен має право на освіту.
Відповідно до частини другої статті 3 Закону України "Про освіту" кожен має право на якісну та доступну освіту. Право на освіту включає право здобувати освіту впродовж усього життя, право на доступність освіти, право на безоплатну освіту у випадках і порядку, визначених Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 3 Закону України "Про освіту" визначено, що в Україні створюються рівні умови доступу до освіти. Ніхто не може бути обмежений у праві на здобуття освіти. Право на освіту гарантується незалежно від віку, статі, раси, стану здоров`я, інвалідності, громадянства, національності, політичних, релігійних чи інших переконань, кольору шкіри, місця проживання, мови спілкування, походження, соціального і майнового стану, наявності судимості, а також інших обставин та ознак.
Відповідно до преамбули Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" основою гуманітарної, соціальної та економічної політики держави Україна стосовно населення тимчасово окупованої території України є захист і повноцінна реалізація національно-культурних, соціальних та політичних прав громадян України, у тому числі корінних народів та національних меншин.
Частиною першою статті 5 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" визначено, що Україна вживає всіх необхідних заходів щодо гарантування прав і свобод людини і громадянина, передбачених Конституцією та законами України, міжнародними договорами, усім громадянам України, які проживають на тимчасово окупованій території.
Відповідно до частини дванадцятої статті 7 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" громадяни України, які проживають на тимчасово окупованій території, у населених пунктах на лінії зіткнення, мають право на здобуття або продовження здобуття певного освітнього рівня на території інших регіонів України за рахунок коштів державного бюджету з наданням місць у гуртожитках на час навчання.
ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з такого.
Предметом судового контролю у цій справі є визнання протиправною бездіяльність Міносвіти і науки та Херсонської ОДА та зобов`язання їх вчинити дії щодо виконання пункту 4 завдання 7 Плану заходів, спрямованих на реалізацію деяких засад державної внутрішньої політики щодо тимчасово окупованої території АРК та м. Севастополя, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 28 березня 2018 року №218-р, в частині створення у місцевих органах виконавчої влади Херсонської області освітніх інформаційно-консультаційних пунктів з метою надання комплексної допомоги дітям і молоді, які проживають на тимчасово окупованій території, у підготовці до державної підсумкової атестації, зовнішнього незалежного оцінювання та вступу до вищих навчальних закладів.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 28 березня 2018 року №218-р затверджено План заходів, спрямованих на реалізацію деяких засад державної внутрішньої політики щодо тимчасово окупованої території АР Крим та м. Севастополя (далі - План заходів).
Пунктом 4 завдання 7 Плану заходів передбачено забезпечення права осіб, які проживають на тимчасово окупованій території, на вільний доступ до освіти шляхом створення у місцевих органах виконавчої влади Херсонської області освітніх інформаційно-консультаційних пунктів з метою надання комплексної допомоги дітям і молоді у підготовці до державної підсумкової атестації, зовнішнього незалежного оцінювання та вступу до вищих навчальних закладів.
Відповідальними за виконання вказаного заходу визначено Міносвіти і науки, Херсонську ОДА та районні держадміністрації Херсонської області. Строк виконання - ІІ квартал 2018 року.
Скаржник стверджує, що у місцевих органах виконавчої влади Херсонської області освітніх інформаційно-консультаційних пунктів з метою надання комплексної допомоги дітям і молоді у підготовці до державної підсумкової атестації, зовнішнього незалежного оцінювання та вступу до вищих навчальних закладів відповідачами створено не було, чим проявлено протиправну бездіяльність.
Як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Суди попередніх інстанцій встановили, що наказом Міністерства освіти і науки України від 24 травня 2016 року №560 затверджено Порядок прийому для здобуття вищої та професійно-технічної освіти осіб, які проживають на тимчасово окупованій території України.
Зазначеним наказом визначено, що діяльність з реалізації цього Порядку організовується в Освітніх центрах "Крим-Україна", що створюється на базі вищих навчальних закладів. Зокрема, Центри забезпечують консультування та допомогу в оформленні декларації заявника, сприяють проведенню річного оцінювання та державної підсумкової атестації заявника з української мови і історії України, видачу йому документів державного зразка про базову або повну загальну середню освіту, організовують оформлення документів заявника як вступника, проведення вступного випробування до вищого навчального закладу та (в разі проходження конкурсного відбору) надання рекомендацій для вступу до уповноваженого вищого навчального закладу та вищих навчальних закладів І-ІІ рівнів акредитації у його структурі, сприяють поселенню заявника на час проходження річного оцінювання, державної підсумкової атестації та проведення вступного випробування до гуртожитку вищого навчального закладу (у разі необхідності - до надання рекомендації для вступу до уповноваженого вищого навчального закладу або відмови в її наданні, сприяють отриманню заявником документів, що посвідчують особу.