ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 лютого 2021 року
м. Київ
справа №826/6456/17
провадження №К/9901/5026/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шевцової Н.В.,
суддів: Смоковича М.І., Кашпур О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження, як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 826/6456/17
за позовом Народного депутата України ОСОБА_1 до Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича про визнання протиправними дій та бездіяльності,
за касаційною скаргою Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2018 року, прийняте у складі головуючого судді Огурцов О.П.,
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Пилипенко О.Є., суддів Беспалова О.О. та Степанюка А.Г.,
І. Суть спору
1. У травні 2017 року Народний депутат України ОСОБА_1 (далі - позивач, Народний депутат України ОСОБА_1) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича (далі - відповідач, Голова ВРУ Парубій А.В. про визнання протиправними дій та бездіяльності, в якому просив:
1.1 визнати протиправною бездіяльність Голови ВРУ Парубія А.В. у вигляді не оголошення, не поставлення на голосування поданих народним депутатом України ОСОБА_1 до повторного другого читання пропозицій до Проекту Закону "Про ринок електричної енергії України" № 4493 та ненадання йому можливості виступити по їх суті на пленарному засіданні 13 квітня 2017 року;
1.2 визнати протиправними дії Голови ВРУ Парубія А. В. на пленарному засіданні 13 квітня 2017 року у вигляді поставлення на голосування пропозиції перейти до голосування в цілому Проекту Закону "Про ринок електричної енергії України" № 4493 без завершення розгляду всіх пропозицій.
2. На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що відповідачем на пленарному засіданні 13 квітня 2017 року попри чітко визначені законодавством повноваження, було допущено ряд порушень Регламенту Верховної Ради України затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI, зокрема статей 27, 45, 50, 120, 121, 124, що унеможливило реалізацію позивачем його права законодавчої ініціативи як ініціатора внесення пропозицій до Проекту Закону № 4493, а саме, відповідач шляхом протиправної бездіяльності не забезпечив на пленарному засіданні належне обговорення та голосування поправок та пропозицій, що були внесені народними депутатами України, зокрема, позивачем, до Проекту Закону № 4493 до повторного другого читання. Позивач та представник позивача у судовому засіданні підтримали позовні вимоги.
3. Відповідач проти задоволення позову заперечував та зазначив, що між позивачем та відповідачем відсутній публічно - правовий спір, який потребує вирішення у порядку адміністративного судочинства, оскільки має існувати прямий зв`язок здійснення владних - управлінських функцій відповідачем по відношенню до позивача, з огляду на відсутність безпосередньої підпорядкованості і обов`язку виконати владні - управлінські приписи суб`єкта владних повноважень, що випливає із завдання адміністративного судочинства. Також відповідач посилався на те, що дії вчинені на одній зі стадій законодавчого процесу не є здійсненням владних управлінських функцій. Представник відповідача у судовому засіданні заперечив проти позовних вимог та просив суд закрити провадження у справі.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. Супровідним листом від 11 квітня 2017 року № 805-04-11/17 народним депутатом України ОСОБА_1 відповідно до частини першої статті 93 Конституції України, частини першої статті 12 Закону України "Про статус народних депутатів України" та статей 89, 116 Регламенту Верховної Ради України, в порядку законодавчої ініціативи внесено пропозиції до проекту Закону України "Про ринок електричної енергії України" (реєстраційний від 21 квітня 2016 року № 4493). До зазначеного листа було додано текст пропозиції на 15 аркушах та порівняльну таблицю на 26 аркушах.
5. 13 квітня 2017 року відбулось пленарне засідання Верховної Ради України. На вказаному засіданні розгляд проекту Закону України "Про ринок електричної енергії України" почався з доповіді першого заступника голови Комітету з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки Домбровського О.Г. щодо цього законопроекту та внесених до нього пропозицій і поправок, про порядок їх обговорення і відповідного голосування.
6. Доповідач запропонував почати розгляд законопроекту з 78-ми "ключових" поправок (поправки № № 4, 76, 99, 108, 111, 124, 153, 167, 179, 197, 200, 203, 205, 207, 210, 211, 224, 228, 235, 239, 242, 266, 272, 273, 280, 287, 288, 290, 306, 336, 356, 358, 363, 384, 390, 394, 395, 402, 405, 408, 410 - 414, 416, 422, 430, 435, 438, 441, 450, 453, 458, 465, 476, 491, 500, 502, 509, 524, 561, 584, 599, 624, 636, 637, 644, 651, 655, 668, 678, 679, 687, 695, 698, 715). Зазначені поправки було підтримано Верховною Радою України ("за" - 260 народних депутатів України).
6.1. Головуючий після цього на пленарному засіданні запропонував обговорення усіх інших поправок народних депутатів України, які не були проголосовані.
6.2. Після голосування за 176 поправку, яку не було підтримано, головуючий зазначив, що до нього "звернулись представники фракції з дуже жорсткою вимогою голосувати", і він має право "провести консультації" з головами фракцій і надав слово голові депутатської фракції Політичної партії "Об`єднання "САМОПОМІЧ" ОСОБА_3 . Після цього головуючий поставив на голосування пропозицію трьох депутатських фракцій перейти до голосування за законопроект (реєстр № 4493) в цілому, що було підтримано Верховною Радою України з другої спроби "за" - 243 народних депутати України (при першій спробі - 221 народний депутат України). Законопроект (реєстр № 4493) було прийнято Верховною Радою України в другому читанні та в цілому ("за" - 277 народних депутатів України).
7. Народний депутат України ОСОБА_1 вважаючи протиправною бездіяльність Голови ВРУ Парубія А.В. у вигляді не оголошення, не поставлення на голосування його поданих до повторного другого читання пропозицій до Проекту Закону "Про ринок електричної енергії України" № 4493 та ненадання йому можливості виступити по їх суті на пленарному засіданні 13 квітня 2017 року та протиправними дії у виглядів поставлення на голосування пропозиції перейти до голосування в цілому Проекту Закону "Про ринок електричної енергії України" № 4493 без завершення розгляду всіх пропозицій.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року, позов задоволено:
8.1 визнано протиправною бездіяльність Голови ВРУ Парубія А.В. у вигляді не оголошення, не поставлення на голосування поданих народним депутатом України ОСОБА_1 до повторного другого читання пропозицій до Проекту Закону "Про ринок електричної енергії України" № 4493 та ненадання йому можливості виступити по їх суті на пленарному засіданні 13 квітня 2017 року.
8.2 визнано протиправними дії Голови ВРУ Парубія А. В. на пленарному засіданні 13 квітня 2017 року у вигляді поставлення на голосування пропозиції перейти до голосування в цілому Проекту Закону "Про ринок електричної енергії України" № 4493 без завершення розгляду всіх пропозицій.
9. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що Головою ВРУ Парубієм А.В. було допущено бездіяльність у вигляді не оголошення, не поставлення на голосування поданих народним депутатом України ОСОБА_1 до повторного другого читання пропозицій до Проекту Закону "Про ринок електричної енергії України" № 4493 та ненадання йому можливості виступити по їх суті на пленарному засіданні 13 квітня 2017 року та з порушенням вимог Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" поставлення на голосування пропозиції перейти до голосування в цілому Проекту Закону "Про ринок електричної енергії України" № 4493 без завершення розгляду всіх пропозицій.
9.1. Додатково суд апеляційної інстанції зазначив, що у цій справі позивач оскаржує дії та бездіяльність відповідача не щодо законодавчого процесу, а саме щодо процедурних дій, які полягають у наявності у відповідача повноважень щодо надання права виступу на пленарному засіданні Верховної Ради та оголошення поданих пропозицій до проектів законів.
IV. Касаційне оскарження
10. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Голова ВРУ Парубій А.В. подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 21 лютого 2019 року.
11. У касаційній скарзі Голова ВРУ Парубій А.В., посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нову постанову про закриття провадження у справі.
12. В обґрунтування касаційної скарги Голова ВРУ Парубій А.В. зазначає, що суд апеляційної інстанції, на його думку, дійшов до не правильного висновку, що позивач оскаржує дії та бездіяльність відповідача не щодо законодавчого процесу, а саме щодо процедурних дій, які полягають у наявності у відповідача повноважень щодо надання права виступу на пленарному засіданні Верховної Ради та оголошення поданих пропозицій до проектів законів проте не врахував положення пункту 2 частини першої статті 4, частини першої статті 5, статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, статті 75, пункту 3 статті 85, статті 88 Конституції України, висновки викладені у рішенні Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 та від 17 жовтня 2002 року № 17-ра/2002, пункту 3 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України "Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів" від 20 травня 2013 року № 8 і приписів 48 Регламенту Верховної Ради України.
12.1. Додатково заявник касаційної скарги аналіз норм Конституції України та Регламенту Верховної Ради України свідчить про те, що Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законів та Президента України при підписанні законів чи при утриманні від їх підписання не виконують управлінських функцій, а реалізовують свої повноваження щодо законодавчої діяльності, що дає підстави зробити висновок, що юрисдикція адміністративних судів, зокрема і Окружного адміністративного суду місті Києва, не поширюється на спори про визнання протиправними дій при прийнятті законів, при утриманні від їх підписання чи оприлюднення.
13. 26 лютого 2019 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів: головуючого судді Бевзенка В.М., суддів Данилевич Н.А., Шарапи В.М. відкрито касаційне провадження та витребувано із Окружного адміністративного суду міста Києва справу № 826/6456/17.
14. 11 березня 2019 року справа № 826/6456/17 надійшла до Верховного Суду.
15. 13 березня 2019 року надійшов відзив позивача на касаційну скаргу відповідача, в якій позивач спростовуючи доводи касаційної скарги просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
16. 12 травня 2020 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 08 травня 2020 року № 766/0/78-20 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.
17. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: головуючого суддю - Шевцову Н.В., суддів Кашпур О.В., Смоковича М.І.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
18. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
19. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
20. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
21. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
22. Приписами частин першої, другої та третьої статті 341 КАС України (у редакції до 08 лютого 2020 року) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
22.1. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
22.2. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
23. Відповідно до пункту 1, абзацу 1 пункту 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;
23.1. публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій;