ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 260/1130/19
адміністративне провадження № К/9901/9424/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Ужгородської міської ради в особі Ужгородського міського голови Андріїва Богдана Євстафійовича на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2020 року (судді: Шинкар Т.І., Пліш М.А., Коваль Р.Й.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради в особі Ужгородського міського голови Андріїва Богдана Євстафійовича, третя особа без самостійних вимог - комунальне некомерційне підприємство "Ужгородський міський пологовий будинок" про визнання протиправним та скасування розпорядження, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
08 серпня 2019 року ОСОБА_1 (далі позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Ужгородської міської ради в особі Ужгородського міського голови Андріїва Богдана Євстафійовича (далі відповідач), третя особа без самостійних вимог на боці позивачки - Комунальне некомерційне підприємство "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради, в якому просила:
визнати протиправними та скасувати розпорядження Ужгородського міського голови від 29 липня 2019 року №319 "Про подання конкурсної комісії", яким відхилено подання конкурсної комісії від 16 липня 2019 року щодо призначення ОСОБА_1 на посаду директора комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" та рекомендовано винести на розгляд сесії міської ради питання про проведення повторного конкурсу;
зобов`язати відповідача прийняти рішення за яким укласти контракт з ОСОБА_1 ;
зобов`язати відповідача прийняти рішення за яким призначити ОСОБА_1 на посаду директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради.
Позовні вимоги мотивовані тим, що 24 червня 2019 року відбулося засідання конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради, де за результатами відкритого поіменного голосування членів комісії переможцем конкурсу визнано ОСОБА_1 . 16 липня 2019 року конкурсною комісією на підставі протоколу №3 від 16 липня 2019 року прийнято рішення про направлення подання про призначення переможця конкурсу ОСОБА_1 на посаду директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради для укладення відповідного трудового контракту строком на 5 (п`ять) років. 29 липня 2019 року розпорядженням Ужгородського міського голови від 29 липня 2019 року №319 "Про подання конкурсної комісії" відхилено подання конкурсної комісії від 16 липня 2019 року щодо призначення ОСОБА_1 на посаду директора комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок", у зв`язку з відсутністю необхідного стажу роботи на керівній посаді та рекомендовано винести на розгляд чергової сесії міської ради питання про проведення повторного конкурсу. Вказане рішення відповідача позивачка вважає протиправним та таким, що підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що члени комісії з проведення вищевказаного конкурсу, 23 липня 2019 року висловили окрему думку про те, що ОСОБА_1 не відповідає кваліфікаційним вимогам визначеним для осіб, що можуть бути призначені на посаду директора закладу охорони здоров`я, а саме: у такої відсутній стаж 5 років на керівній посаді. Суд першої інстанції вказав, що ОСОБА_1 оспорює розпорядження міського голови, яке є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов`язки тільки того суб`єкта (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), якому його адресовано. Суд першої інстанції зазначив, що Ужгородська міська рада, як орган місцевого самоврядування, не наділена повноваженнями щодо прийняття на роботу та звільнення з посади керівників комунальних установ, такі повноваження відповідно до закону має міський голова. Суд першої інстанції звернув увагу, що чинним законодавством чітко визначено, що керівником закладу охорони здоров`я незалежно від форми власності може бути призначено лише особу, яка відповідає єдиним кваліфікаційним вимогам, що встановлюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я, яким є Міністерство охорони здоров`я України.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2020 року скасовано рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року у справі №260/1130/19 та ухвалено нове рішення, яким позов ОСОБА_1 задоволено частково.
Визнано протиправними та скасовано розпорядження Ужгородського міського голови від 29 липня 2019 року №319 "Про подання конкурсної комісії", яким відхилено подання конкурсної комісії від 16 липня 2019 року щодо призначення ОСОБА_1 на посаду директора комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" та рекомендовано винести на розгляд чергової сесії міської ради питання про проведення повторного конкурсу. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що переможець конкурсу на посаду керівника закладу охорони здоров`я визначається шляхом голосування конкурсної комісії (утвореної органом управління закладу, яка складається з представників органу управління, трудового колективу відповідного закладу, обраних на загальних зборах трудового колективу, представників громадської ради органу управління або осіб (за згодою), делегованих громадськими об`єднаннями з питань захисту інтересів громадян у сфері охорони здоров`я та/або у сфері запобігання корупції і антикорупційної діяльності (за умови реєстрації таких громадських об`єднань не менш як за два роки до дати рішення про проведення конкурсу) та погоджених громадською радою при органі управління) за результатом заслуховування на засіданні конкурсної пропозиції учасника конкурсу, проведеної з ним співбесіди та врахування відповідності учасника конкурсу та його конкурсної пропозиції встановленим вимогам, оцінки професійного досвіду, знання, якостей учасників конкурсу. Тобто, рішення про відповідність чи не відповідність претендента встановленим кваліфікаційним вимогам комісія приймає на етапі визначення переможця конкурсу.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування.
Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судом неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення у справі. Скаржник просить суд скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Ужгородська міська рада в особі Ужгородського міського голови Андріїва Богдана Євстафійовича звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, зазначивши підставою касаційного оскарження судових рішень пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Обґрунтовуючи наявність підстави для касаційного оскарження згідно з приписами пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідач зазначає що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 30 січня 2020 року у справі № 640/5556/19 та постанові Великої палати Верховного Суду від 05 червня 2019 року у справі № 817/1678/18.
Скаржник вказує на те, що Верховний Суд у постанові від 30 січня 2020 року у справі № 640/5556/19, зазначив, що при визначенні вимог для претендентів на зайняття посади Генерального директора/начальника (завідувача) закладу охорони здоров`я в обов`язковому порядку мають враховуватись вимоги Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників. Випуск 78. "Охорона здоров`я" затвердженого та впровадженого в дію наказом Міністерства охорони здоров`я України № 117 від 29 березня 2002 року та погодженого Міністерством праці та соціальної політики України. Відповідно до абзацу п`ятого та сьомого пункту 1 (Генеральний директор (директор)/начальник (завідувач) закладу охорони здоров`я) розділу "Керівники" вищевказаного довідника встановлено наступні кваліфікаційні вимоги - вища освіта II рівня за ступенем магістра спеціальності галузі знань "Управління та адміністрування" або "Публічне управління та адміністрування", або "Право", або "Соціальні та поведінкові науки", або "Гуманітарні науки", або "Охорона здоров`я" та спеціалізацією "Організація і управління охороною здоров`я". Стаж роботи на керівних посадах: для закладів національного рівня - не менше 10 років, обласного рівня - 7 років, районного рівня - 5 років. Для керівників закладів охорони здоров`я, які надають тільки первинну медичну допомогу, - не менше 3-х років стажу за основною спеціальністю або одного року на керівних посадах. Стаж роботи на керівних посадах: для закладів національного рівня - не менше 10 років, обласного рівня - 7 років, районного рівня - 5 років. Для керівників закладів охорони здоров`я, які надають тільки первинну медичну допомогу, - не менше 3-х років стажу за основною спеціальністю або одного року на керівних посадах.
Так як, керівний стаж ОСОБА_1 складає 4 роки 3 місяці 19 днів, то вона не відповідала кваліфікаційним вимогам, необхідних для зайняття посади директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради.
Також касаційна скарга містить посилання на постанову Верховного Суду України від 05 червня 2019 року у справі № 817/1678/18, у пункті 23 якої вказано, що питання призначення на посаду керівника комунального закладу охорони здоров`я є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, і тому є дискреційними. З огляду на це, висновки апеляційної інстанції, що міський голова при розгляді подання конкурсної комісії про призначення на посаду директора медичного підприємства і укладання з ним контракту обмежений у своєму волевиявленні є безпідставними і суперечать цьому висновку касаційної інстанції.
Разом з тим, безпосередні висновки Верховного суду України з приводу правовідносин, які виникають внаслідок співвідношення дискреційних повноважень міського голови з приводу призначення керівника медичного закладу комунальної форми власності з повноваженнями конкурсної комісії з визначення переможця конкурсу, який не відповідає кваліфікаційним вимогам відсутні.
Скаржник зазначає, що ні Закарпатським окружним адміністративним судом, ні Восьмим апеляційним адміністративним судом не досліджувались питання, що пов`язанні з дискреційними повноваженнями міського голови після чи під час розгляду подання конкурсної комісії.
Позиція інших учасників справи.
До Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому позивачка, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтовані та не можуть бути задоволені, просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 22 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Ужгородської міської ради в особі Ужгородського міського голови Андріїва Богдана Євстафійовича на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2020 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 09 лютого 2021 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Наказом управління охорони здоров`я Ужгородської міської ради №86 від 04 червня 2019 року утворено комісію з проведення конкурсу на зайняття вакантної посади директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради та затверджено її склад, визначено строк для подачі документів для участі у конкурсі на зайняття вакантної посади по 19 червня 2019 року, засідання комісії по розгляду заяв претендентів призначено на 20 червня 2019 року (а.с.93-94, том І).
Так, 14 червня 2019 року ОСОБА_1 подано заяву, адресовану голові конкурсної комісії Білаку О.П., про допуск до участі в конкурсі на зайняття посади директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради (а.с.149, том І).
20 червня 2019 року конкурсна комісія протокольним рішенням, а саме: протоколом від 20 червня 2019 року, допустила, зокрема кандидата ОСОБА_1 до участі в конкурсі на зайняття вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради (а.с.13-18, том І).
24 червня 2019 року відбулося засідання конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради (протокол №б/н від 24 червня 2019 року), де за результатами відкритого поіменного голосування членів комісії переможцем конкурсу визнано ОСОБА_1 (а.с.19-22, том І).
16 липня 2019 року конкурсною комісією на підставі протоколу №3 від 16 липня 2019 року прийнято рішення про направлення подання про призначення переможця конкурсу ОСОБА_1 на посаду директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради для укладення відповідного трудового контракту строком на 5 (п`ять) років (а.с.23-25, том І).
16 липня 2019 року конкурсною комісією направлено подання начальнику управління охорони здоров`я Ужгородської міської ради В. Решетарю щодо призначення ОСОБА_1 на посаду директора комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради не пізніше 26 липня 2019 року (а.с.25, том І).
29 липня 2019 року розпорядженням Ужгородського міського голови від 29 липня 2019 року №319 "Про подання конкурсної комісії" відхилено подання конкурсної комісії від 16 липня 2019 року щодо призначення ОСОБА_1 на посаду директора комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" у зв`язку з відсутністю необхідного стажу роботи на керівній посаді та рекомендовано винести на розгляд чергової сесії міської ради питання про проведення повторного конкурсу (а.с.26, том І).
Не погоджуючись із розпорядженням Ужгородського міського голови від 29 липня 2019 року, вважаючи його незаконним ОСОБА_1 звернулась до суду із цим позовом.
Релевантні джерела права та акти їхнього застосування.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.
Згідно з частиною першою статті 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Статтею 106 Конституції України встановлено, що Президент України: утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем`єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади.
Рішенням Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 "У справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування)") надано офіційне тлумачення частини другої статті 19 Конституції України. Конституційний суд зокрема зазначив, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (із змінами та доповненнями), далі - Закон України № 280/97-ВР.
Згідно статті 2 Закону України № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону України № 280/97-ВР, система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
Згідно з частиною другою статті 10 Закону України № 280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Так, повноваження сільських, селищних, міських рад встановлені главою 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" №280/97-ВР.
Перелік питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільських, селищних, міських рад визначено приписами статті 26 Закону України № 280/97-ВР.
Пунктом 20 частини 4 статті 42 закону визначено, що сільський, селищний, міський голова видає розпорядження у межах своїх повноважень.
Так, згідно вимог статті 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Крім того, відповідно до пункту 10 частини четвертої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до повноважень сільського, селищного, міського голови належить призначення на посади та звільнення з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів.
Відповідно до пункту 19 і пункту 20 частини четвертої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський, селищний, міський голова - видає розпорядження у межах своїх повноважень, а також, здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів.
Постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 року №1094 затверджено Порядок проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я (далі Порядок).
Відповідно до пункту 1 Порядку визначено механізм проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я, а також в п.2 Порядку зазначено, що особливості конкурсу для призначення керівників закладів, які провадять діяльність з надання лише первинної медичної допомоги, можуть визначатися відповідними уповноваженими виконавчими органами управління власника закладу охорони здоров`я.
За вимогами пункту 8 Порядку, для проведення конкурсу рішенням органу управління утворюється конкурсна комісія (постійно діюча або для проведення окремого конкурсу).
Конкурсна комісія:
- оприлюднює оголошення про проведення конкурсу;
- встановлює вимоги до претендентів з урахуванням установлених законодавством вимог;
- встановлює вимоги до конкурсних пропозицій;
- оприлюднює результати засідань конкурсної комісії та результати конкурсу;
- перевіряє документи, подані претендентами щодо відповідності установленим вимогам;
- приймає рішення про допуск претендентів до конкурсу або відхилення їх кандидатур;
- забезпечує відкритість конкурсу відповідно до вимог цього Порядку;
- оцінює професійний досвід, знання, якості та конкурсні пропозиції учасників конкурсу;
- відбирає шляхом голосування з числа учасників одну кандидатуру на посаду керівника закладу, оформлює відповідне рішення конкурсної комісії та вносить подання керівникові органу управління, який призначає такого кандидата на посаду керівника закладу;
- здійснює інші повноваження, передбачені цим Порядком (п.24 Порядку).
Умови проведення конкурсу визначені пунктом 4-7 Порядку. Так, підставою для проведення конкурсу є рішення органу управління, яке приймається протягом трьох робочих днів з моменту виникнення вакантної посади.
Конкурс складається з таких етапів:
1) прийняття рішення про проведення конкурсу;
2) формування конкурсної комісії (у разі необхідності оновлення її складу);
3) підготовка до проведення конкурсу (оприлюднення оголошення про проведення конкурсу, прийняття документів від осіб, які бажають взяти участь у конкурсі, перевірка поданих документів на відповідність установленим вимогам);
4) проведення конкурсу (заслуховування конкурсної пропозиції та проведення співбесіди з кандидатами (претендентами), визначення переможця конкурсу);
5) оприлюднення результатів конкурсу.
6) Орган управління тимчасово (з дня виникнення вакантної посади до призначення керівника закладу за результатами конкурсу) покладає виконання обов`язків керівника закладу на особу з числа штатних працівників закладу.
7) Особи, які подали необхідні документи для участі в конкурсі, є претендентами на зайняття посади (далі - претенденти).