ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 823/1492/18
адміністративне провадження № К/9901/64011/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Шарапи В. М., Чиркіна С. М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Ареон"
на рішення Черкаського окружного адміністративного суду у складі судді Тимошенко В. П. від 19 червня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Кобаля М. І. Аліменка В. О., Карпушової О. В. від 12 вересня 2018 року
у справі № 823/1492/18
за позовом Виконавчого комітету Черкаської міської ради
до Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни
треті особи: Державна архітектурно-будівельна інспекція України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Ареон"
про скасування рішення
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2018 року Виконавчий комітет Черкаської міської ради (далі також - позивач) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І. С. (далі також - відповідач), за участю третіх осіб Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Товариства з обмеженою відповідальністю "Ареон" (далі також - ТОВ "Ареон"), у якому просив скасувати рішення відповідача від 01 грудня 2017 року № 1477 про скасування дії містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки.
2. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 19 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року, у задоволені позову відмовлено.
3. 16 жовтня 2018 року до Верховного Суду від ТОВ "Ареон" надійшла касаційна скарга на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 19 червня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
4. Ухвалою Верховного Суду від 24 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі.
5. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01 липня 2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі головуючого судді Желєзного І. В., суддів: Шарапи В. М. та Чиркіна С. М.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що право оренди земельної ділянки площею 0,5743 га у ТОВ "Ареон" виникло на підставі договору оренди землі від 25 грудня 2013 року. Земельна ділянка передана в оренду під нежитлове приміщення з підвалом, яке належить ТОВ "АРЕОН" на праві приватної власності.
7. 13 липня 2015 року представник ТОВ "Ареон" звернувся до Центру надання адміністративних послуг із заявою про видачу містобудівних умов та обмежень до якої додав відповідні документи.
8. 16 жовтня 2015 року Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради рішенням № 1133 "Про надання ТОВ "Ареон" містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по вул. Чигиринській, 13/26", надав ТОВ "Ареон" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по вул. Чигиринській, 13/26 для будівництва складу.
9. 22 листопада 2017 року уповноваженими особами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області відповідно до наказу Державної архітектурно - будівельної інспекції України від 22 вересня 2017 року № 1480 та направлень на проведення планової перевірки від10 жовтня 2017 року № 49 та від 09 листопада 2017 року № 49/1 проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Управління планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради. За результатами якої складено акт перевірки від 22 листопада 2017 року.
10. 01 грудня 2017 року на підставі вищезазначеного акта перевірки, відповідачем прийнято рішення № 1477 про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (додаток до рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 16 жовтня 2015 № 1133).
11. Позивач, вважаючи оскаржуване рішення протиправним, звернувся до суду з даним позовом за захистом своїх прав та законних інтересів.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. ТОВ "Ареон" зазначав, що відповідач в порушення вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі також - Закон № 3038-VI), Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 07 липня 2011 року №109 (далі також - Порядок № 109) скасував дію містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки. Виконавчим комітетом Черкаської міської ради не порушено пункт 1.2 Порядку № 109 та підпункти 5, 6, 7 та 11 розділу "Містобудівні умови та обмеження", порушення строку розгляду заяви на видачу містобудівних умов та обмежень не може бути підставою для скасування таких.
Скасовуючи містобудівні умови та обмеження, відповідач не врахував рішення Соснівського районного суду м. Черкаси від 24 червня 2015 року у справі №712/5912/15а, яким зобов`язано виконавчий комітет Черкаської міської ради і Департамент архітектури та містобудування надати ТОВ "Ареон" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, площею 5743,0 кв. м по вул. Чигиринській, 13/26 в м. Черкаси.
13. Відповідач акцентував на наявності усіх правових підстав для скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Добровольського, 5/1. Так, під час перевірки в матеріалах справи був наявний містобудівний розрахунок, який містив план поверху будівлі, фасади будівлі, розрізи будівлі, креслення розпланування, але не містив граничнодопустимих параметрів забудови, умов ув`язки архітектурно-планувального та об`ємно просторового рішення, системи обслуговування, інженерних комунікацій, транспортного обслуговування та благоустрою з існуючою забудовою із дотриманням чинних нормативних документів.
Крім того, замовником до заяви про видачу містобудівних умов надано незасвідчені в установленому порядку копії документів про право власності (користування) земельною ділянкою (копія договору оренди землі від 25 грудня 2013 року, копія витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права). Зазначені копії не містили підписів та відповідних реквізитів осіб, що видали зазначені документи або записів у відповідності до Закону України "Про нотаріат".
Станом на час видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Чигиринській, 13/26 в м. Черкаси № 1133 наміри забудови земельної ділянки не відповідають положенням плану зонування території, затвердженого Рішенням сесії Черкаської міської ради від 04 грудня 2014 року № 2-513, та генеральному плану, затвердженого Рішенням сесії Черкаської міської ради від 29 грудня 2011 року № 3-505.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Відмовляючи у задоволені позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що на момент видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Чигиринській, 13/26 в м. Черкаси № 1133 наміри забудови земельної ділянки не відповідають положенням плану зонування території, затвердженого Рішенням сесії Черкаської міської ради від 04 грудня 2014 року № 2-513 та генеральному плану, затвердженого Рішенням сесії Черкаської міської ради від 29 грудня 2011 року № 3-505. Оскільки відсутні будь-які рішення про внесення змін до містобудівної документації, оскаржуване рішення відповідача від 01 грудня 2017 року № 1477 про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (додаток до рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 16 жовтня 2015 року №1133) є законним та не підлягає скасуванню.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
15. ТОВ "Ареон" у касаційній скарзі зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій є необґрунтованими, оскільки ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права. Скасовуючи надані ТОВ "Ареон" містобудівні умови і обмеження відповідач вважав, що рішення суду, що набрало законної сили, не є обов`язковим до виконання позивачем та застосував норму, яка зумовлює відмову у наданні містобудівних умов та обмежень, не дивлячись на те, що судом така відмова визнана протиправною.
16. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій зроблено вірний висновок, що рішення Соснівського районного суду м. Черкаси від 24 червня 2015 року у справі № 712/5912/15а не спростовує факту порушення об`єктом нагляду законодавства у сфері містобудівної діяльності під час видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, а тому у задоволенні касаційної скарги необхідно відмовити.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
18. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
20. Повноваження ДАБІ у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом № 3038-VI, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок № 698) та Порядком № 109.
21. Статтею 6 Закону № 3038-VI встановлено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури, іншими спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
22. Відповідно до частини 1 статті 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
23. Згідно з положеннями частини 1 статті 41-1 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
24. Частиною 2 статті 41-1 Закону №3038-VI визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
25. Згідно з положеннями частини 3 статті 41-1 Закону №3038-VI з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
26. Частиною 4 статті 41-1 Закону №3038-VI передбачено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
27. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що Законом №3038-VI передбачено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил у формі державного архітектурно-будівельного контролю та державного архітектурно-будівельного нагляду, які відрізняються суб`єктами та об`єктами перевірки. Так, контроль передбачає систему заходів щодо перевірки дотримання суб`єктами господарської діяльності (замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а нагляд здійснюється щодо уповноважених органів містобудування та архітектури.
28. Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698.
29. Пунктом 2 Порядку № 698 передбачено, що нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
30. Згідно з пунктом 3 Порядку № 698 основними завданнями нагляду є: виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.
31. Відповідно до пункту 5 Порядку № 698 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; скасовувати чи зупиняти дію прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.
32. Відповідно до пункту 23 Порядку № 698 за результатами планової або позапланової перевірки головний інспектор будівельного нагляду, який проводив перевірку, складає акт перевірки.
33. Пунктом 32 Порядку № 698 передбачено, що якщо рішення об`єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень. Про скасування або зупинення дії рішення об`єкта нагляду головним інспектором будівельного нагляду приймається рішення за формою згідно з додатком 6, яке надсилається об`єкту нагляду протягом трьох робочих днів з дати його прийняття рекомендованим листом з описом вкладення з повідомленням про вручення.
34. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що до повноважень головних інспекторів будівельного нагляду в межах здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду входить проведення перевірок щодо дотримання уповноваженими органами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил і у разі виявлення порушень об`єктами нагляду, скасовувати чи зупиняти дії прийнятих ними рішень.
35. Аналогічний правовий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31 травня 2019 року у справі №823/687/18, від 03 жовтня 2019 року у справі №823/2149/18, від 18 жовтня 2019 року у справі №821/140/18, від 20 жовтня 2019 року у справі №826/12171/17, від 20 грудня 2019 року у справі №826/12171/17.
36. З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, відповідно до якого відповідач при здійсненні державного архітектурно-будівельного нагляду щодо дотримання уповноваженим органом містобудування, а саме Управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил діяв у межах повноважень, визначених Законом.