ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Ситнік О. М., Сімоненко В. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 21 січня 2021 року в адміністративній справі № 9901/818/18 (провадження № 11-1249заі19) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія), Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання протиправними та скасування рішення ВККС та ВРП
Короткий виклад історії справи
У жовтні 2018 року ОСОБА_1 звертався до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 20 липня 2018 року № 1257/ко-18 відносно ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати рішення ВРП від 25 вересня 2018 року № 2982/0/15-18 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Шевченківського районного суду міста Києва на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України» (далі - рішення ВРП від 25 вересня 2018 року № 2982/0/15-18).
На обґрунтування позовних вимог зазначав, що Законом України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII«Про судоустрій та статус суддів» (далі ? Закон № 1402-VIII) не передбачено ні процедури, ні порядку такого виду оцінювання суддів, як «оцінювання невідповідності судді займаній посаді». Законом врегульовано виключно питання кваліфікаційного оцінювання, де перевіряється здатність здійснювати правосуддя, а не здатність відповідати посаді. Оцінювання невідповідності судді займаній посаді відбувається не на підставі закону, а проведення будь-якого оцінювання судді з подальшим можливим його звільненням з посади не відповідає європейським стандартам, тому дії, які вчинені суб`єктом владних повноважень на проведення такого оцінювання, є протиправними та не повинні спричиняти негативних наслідків для особи.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 11 листопада 2002 року № 1001/2002 ОСОБА_1 призначений на посаду судді Шевченківського районного суду міста Києва строком на п`ять років.
Постановою Верховної Ради України від 22 травня 2008 року № 300-VIпозивач обраний суддею безстроково.
Рішенням ВККС від 1 лютого 2018 року № 8/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема і судді Шевченківського районного суду міста Києва ОСОБА_1 .
Рішенням ВККС від 6 лютого 2018 року № 13/зп-18 призначено проведення іспиту під час кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді, призначеного рішенням Комісії від 1 лютого 2018 року № 8/зп-18, та встановлено мінімально допустимий бал іспиту - 50 відсотків від максимально можливого бала у разі набрання суддею: 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за складення анонімного письмового тестування; 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за виконання практичного завдання.
За результатами складення анонімного письмового тестування ОСОБА_1 отримав 48,375 бала (з максимально можливих 90), а за виконання практичного завдання - 30,5 бала (з максимально можливих 120).
Рішенням ВККС від 20 липня 2018 року № 1257/ко-18 вирішено: визначити, що суддя Шевченківського районного суду міста Києва ОСОБА_1 не склав іспит для суддів місцевих та апеляційних судів, призначений рішенням Комісії від 2 березня 2018 року № 33/зп-18; відмовити судді Шевченківського районного суду міста Києва ОСОБА_1 у допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди», призначеного рішенням Комісії від 1 лютого 2018 року № 8/зп-18, за результатами іспиту суддів місцевих та апеляційних судів; визнати суддю Шевченківського районного суду міста Києва ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді; внести подання до ВРП про звільнення з посади судді Шевченківського районного суду міста Києва ОСОБА_1
22 серпня 2018 року до ВРП надійшло подання № 21-4664/18 з рекомендацією ВККС від 20 липня 2018 року № 1257/ко-18 про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Шевченківського районного суду міста Києва.
Рішенням ВРП від 25 вересня 2018 року № 2982/0/15-18 ОСОБА_1 звільнено з посади судді Шевченківського районного суду міста Києва на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 11 листопада 2019 року у задоволенні позову відмовив.
Суд першої інстанції виходив із того, що ВККС, приймаючи рішення від 20 липня 2018 року, діяла в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, з дотриманням принципів обґрунтованості, пропорційності, права особи на участь у процесі прийняття рішення та законності. Оскаржуване рішення містить обґрунтовані мотиви, з яких відповідач дійшов висновку про наявність підстав для недопуску ОСОБА_1 до другого етапу проведення оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди» та щодо його невідповідності займаній посаді.
Крім того, цей суд виснував, що рішення ВККС є прийнятим відповідачем у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, з дотриманням принципів обґрунтованості, пропорційності, права особи на участь у процесі прийняття рішення та законності, тому визначена позивачем похідна вимога про скасування рішення ВРП не підлягає задоволенню.
В апеляційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що оскаржуване рішення суду першої інстанції має бути скасоване з огляду на таке:
- судом першої інстанції не здійснено ні перевірки, ні оцінки того факту, що ВККС не надано жодного доказу на підтвердження того, що позивач не справився з показниками, які мають бути встановлені ВККС під час оцінювання практичного завдання. Будь-яке відхилення або відсутність аргументів щодо хоча б одного з показників оцінювання вже свідчить про свавільність дій суб`єкта владних повноважень при реалізації ним дискреційних повноважень та є порушенням прав особи, яка розраховує на процесуальні гарантії, які мають бути дотримані;
- судом першої інстанції не надано оцінки зазначеним у позовній заяві твердженням про те, що оцінювання відповідності судді займаній посаді відбувається не на підставі положень відповідного закону, а проведення будь-якого оцінювання судді з подальшим можливим звільненням судді з посади не відповідає європейським стандартам. Дії, які вчинені суб`єктом владних повноважень на проведення такого оцінювання, є протиправними та не повинні спричиняти негативних наслідків для особи;
- суд першої інстанції мав надати оцінку обґрунтованості та аргументам, що наведені в оскаржуваному рішенні ВККС, а не лише здійснити перевірку на наявність формальних посилань на загальні норми;
- судом першої інстанції не враховано, що оскаржуване рішення ВРП не відповідає основоположним принципам правосуддя, оскільки ні в Конституції України, ні в Законі № 1402-VIII, ні в Законі України від 21 грудня 2016 року№ 1798-VIII«Про Вищу раду правосуддя» (далі ? Закон № 1798-VIII), ні в жодному іншому законі не передбачено порядку ухвалення рішення про звільнення суддів за результатами оцінювання, а тому зазначене рішення не відповідає вимогам закону та становить пряме порушення основоположних прав, визначених пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
За наслідками розгляду цієї апеляційної скарги Велика Палата Верховного Суду 21 січня 2021 року ухвалила постанову, якою оскаржене рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду змінила, виклавши його мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
Велика Палата Верховного Суду не погодилася з мотивацією суду першої інстанції про те, що вимога про визнання протиправним оскаржуваного рішення ВРП як похідна від вимоги про визнання протиправним оскаржуваного рішення ВККС не підлягає задоволенню з тих мотивів, що рішення Комісії від 20 липня 2018 року № 1257/ко-18 є прийнятим відповідачем у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, з дотриманням принципів обґрунтованості, пропорційності, права особи на участь у процесі прийняття рішення та законності. В іншій частині рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 листопада 2019 року залишила без змін.
Так, більшість суддів Великої Палати Верховного Суду дійшли висновку, що проведення кваліфікаційного оцінювання судді ОСОБА_1 відбувалося в межах, визначених законом, та на підставі підзаконних нормативно-правових актів, у яких викладений детальний порядок реалізації норм, що містяться в законі, та щорішення ВККС від 20 липня 2018 року № 1257/ко-18 містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення і мотиви, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду виснувала, щопідстава для звільнення суддів, яка передбачена підпунктом 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України у поєднанні із вимогами статей 3, 30, 34, 56, пункту 12 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII, є достатньою правовою основою для прийняття рішення ВРП від 25 вересня 2018 року № 2982/0/15-18, а доводи ОСОБА_1 про незаконність його звільнення у зв`язку з тим, що така правова підстава звільнення не передбачена статтею 126 Конституції України, вважає необґрунтованими.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України права і свободи людини та громадянина захищаються судом. Конституція України має найвищу юридичну силу. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина гарантується безпосередньо на підставі Конституції України.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Позивача звільнили з посади судді за те, що він не пройшов кваліфікаційного оцінювання (одного із його етапів - «Іспит»), позаяк не набрав необхідної мінімальної кількості балів за виконання практичного завдання.
Вважаємо за необхідне звернути увагу на те, що правовий статус судді як носія судової влади передбачає певні гарантії його професійної діяльності. В контексті обставин цієї справи зауважимо, що однією з них є особливий порядок звільнення з посади судді.
Перелік підстав для звільнення з посади судді встановлено у частині шостій статті 126 Конституції України і цей перелік є вичерпним.
Визначеність на рівні Основного Закону України чіткого переліку підстав для звільнення з посади судді, а також підстав припинення його повноважень (частина сьома статті 126 Конституції України) є водночас запорукою того, що, зокрема, судді будуть обізнані з цими юридичними підставами, з якими законодавець пов`язує неможливість подальшого перебування особи на посаді судді, та гарантією сталості правового регулювання і прогнозованості (на тривалий період часу) наслідків, які кожна зацікавлена в цій сфері особа, особливо та, яка перебуває на посаді судді, може заздалегідь передбачити.
Суддя обіймає посаду судді безстроково і передбачуваність законодавства у сфері судоустрою є важливим аспектом функціонування судової влади загалом. Якщо у цьому зв`язку зважити також на завдання суду і статус судді, то визначеність і стабільність правового регулювання у цій сфері суспільних відносин набирає особливої ваги.
Вочевидь, що з плином часу і розвитком суспільних відносин існуючий в Конституції України перелік підстав для звільнення судді може змінюватися (у встановленому порядку). Цей процес закономірний, однак важливо підкреслити, що в такій площині зміни стосовно підстав для звільнення судді не можуть мати «разового» застосування. Не менш важливим є те, що в аспекті існуючого правового регулювання звільнення судді з посади в будь-якому випадку є наслідком настання обставин, які об`єктивно унеможливлюють подальше перебування на цій посаді, і завданням ВРП є з`ясувати ці обставини та надати їм правову оцінку.
У цій справі позивача звільнено з посади судді на підставі розділу XV «Перехідні положення» Конституції України (підпункту 4 пункту 16-1) - виявлення за результатами кваліфікаційного оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності.
Насамперед зауважимо, що ця структурна частина нормативно-правового акта за своїм призначенням і навіть відповідним найменуванням («перехідні положення») повинна містити норми, спрямовані на регулювання проміжних (тимчасових) відносин, які існуватимуть якийсь час, допоки не будуть вичерпані у зв`язку з запровадженням нового чи внесенням змін до існуючого нормативно-правового регулювання певної сфери суспільних відносин.
Перехідні положення регламентують правовідносини, які виникли до набрання чинності законом, питання вирішення справ, які знаходяться у провадженні, питання можливості зворотньої дії закону. Можуть визначати порядок чи умови дії інших законів чи певних їх приписів, врегульовувати правовідносини, які виникають у зв`язку з набранням чинності новим законом.
Тобто за суттю норми перехідних положень закону (у тому числі і Конституції України як фундаментального установчого акта держави) повинні сприяти реалізації введених ним змін, однак не підміняти їх. Маємо на увазі те, що в перехідних положеннях за їхнім призначенням не може бути норм, які б доповнювали основний текст як ординарного (звичайного) закону, так і Конституції України як базового документа, який визначає орієнтири подальшого розвитку держави і суспільства, розширюючи/доповнюючи в такий спосіб його (основний) зміст на певний проміжок часу. В аспекті цієї справи і наведених вище міркувань наголосимо, що особливо гостро це стосується формування і функціонування професійного суддівського корпусу як складової державної влади в Україні.
В абзаці другому пункту 4.10 Висновку у справі № 1-16/2008 від 15 січня 2008 року за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 85, 118, 119, 133, 136, 140, 141, 142, 143 Конституції України) Конституційний Суд України зазначив, що Перехідні положення Конституції України спрямовані на її запровадження в життя. Значна частина перехідних положень згодом вичерпує свою дію і має лише історичне значення.
В окремій думці стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) вимогам статей 157 і