ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 лютого 2021 року
м. Київ
справа №335/10579/16-а(2-а/335/376/2016)
адміністративне провадження №К/9901/45729/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Запорізької міської ради, треті особи: Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради, Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради, про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Запорізької міської ради на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Чепурнова Д.В., Мельника В.В., Сафронової С.В. від 18.09.2017,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2016 року ОСОБА_1 (далі по тексту також ОСОБА_1, позивач) звернулася з позовом до Запорізької міської ради (далі по тексту також відповідач), треті особи: Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради, Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради (далі по тексту також Департамент, Управління), в якому просила визнати протиправними дії Запорізької міської ради щодо порушення порядку розгляду клопотання про продаж земельної ділянки кадастровий номер 2310100000:07:073:0091 площею 0,0079 га по АДРЕСА_1 (колишня АДРЕСА_1") для розташування торгівельного павільйону у складі торгівельного комплексу та зобов`язати Запорізьку міську раду розглянути клопотання ОСОБА_1 про продаж вказаної земельної ділянки для розташування торговельного павільйону у складі торговельного комплексу, в порядку, встановленому чинним законодавством України (далі по тексту також спірне рішення).
2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що 11.03.2016 нею до виконавчого комітету Запорізької міської ради було подано документи про право власності на торговельний павільйон та договір оренди на земельну ділянку, на якій він розташований. Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради листом від 04.01.2016 повідомив Виконавчий комітет Запорізької міської ради про те, що запитувана земельна ділянка згідно з діючим Генеральним планом міста, затвердженим рішенням Запорізької міської ради від 15.09.2004 №4, являється територією будівельних підприємств. Розміщення торговельних об`єктів суперечить цільовому призначенню земельної ділянки. Те ж саме було повідомлено у листі Управління з питань земельних відносин від 14.04.2016 та у листі Департаменту архітектури та містобудування №К-3003 від 22.06.2016. При цьому, її клопотання про продаж у власність вказаної земельної ділянки для розташування торговельного павільйону у складі торговельного комплексу не було розглянуто уповноваженим на це органом місцевого самоврядування, а саме не було винесено на розгляд сесії Запорізької міської ради та, відповідно, не було прийнято жодного рішення з приводу порушеного позивачкою питання.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Орджонікідзевського районного суду міста Запоріжжя від 12.12.2016, у задоволенні позову відмовлено.
4. Ухвалюючи таке судові рішення, суд першої інстанції виходив з того, що підготовка Управлінням з питань земельних відносин міської ради проекту рішення про продаж земельної ділянки на розгляд сесії міської ради у відсутність висновку Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради суперечить Регламенту міської ради по розгляду заяв громадян та юридичних осіб з питань оформлення земельних ділянок у м. Запоріжжі, затвердженого рішенням Запорізької міської ради №37 від 05.11.2014.
5. За таких обставин, суд першої інстанції констатував, що під час судового розгляду цієї справи не встановлено об`єктивних підстав для висновку, що дії відповідача не відповідають вимогам Закону, призвели або могли призвести до порушень законних прав та інтересів ОСОБА_1
6. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18.09.2017 ухвалене судом першої інстанції судове рішення скасовано, а позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Запорізької міської ради щодо не розгляду клопотання ОСОБА_1 про продаж земельної ділянки кадастровий номер 2310100000:07:073:0091 площею 0,0079 га по АДРЕСА_1 ) для розташування торгівельного павільйону у складі торговельного комплексу. Зобов`язано Запорізьку міську раду розглянути клопотання ОСОБА_1 про продаж земельної ділянки кадастровий номер 2310100000:07:073:0091 площею 0,0079 га по АДРЕСА_1 ) для розташування торгівельного павільйону у складі торговельного комплексу.
7. Висновки апеляційного суду про наявність підстав для задоволення позову обґрунтовані тим, що, як вбачається з матеріалів справи, позивачем подано усі необхідні документи, передбачені статтею 128 Земельного кодексу України для викупу земельної ділянки, і як власник нерухомого майна, розташованого на вказаній земельній ділянці, ОСОБА_1 має право на викуп у власність зазначеної земельної ділянки.
8. Крім того, суд апеляційної інстанції у своєму рішенні зазначив, що подані позивачем документи відповідають вимогам чинного законодавства та погоджені в установленому законом порядку, а визначені частиною п`ятою статті 128 Земельного кодексу України підстави для відмови в продажу земельної ділянки відсутні.
9. Окрему увагу апеляційний суд звернув на те, що рішенням п`ятнадцятої сесії Запорізької міської ради від 17.10.2007 №43/191 вже затверджений проект землеустрою, в якому цільове призначення земельної ділянки визначено як "землі житлової та громадської забудови". Земельна ділянка зареєстрована в Державному земельному кадастрі про земельну ділянку 24.04.2008.
10. Оскільки, згідно з позицією суду апеляційної інстанції, саме до компетенції Запорізької міської ради відповідно до законодавства віднесено вирішення питання щодо продажу земельної ділянки шляхом прийняття відповідного рішення, яке за наслідками розгляду заяви позивачки не приймалося, апеляційний суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення цього позову.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
11. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, Запорізькою міською радою подано касаційну скаргу в якій вона, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та закрити провадження у справі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням п`ятнадцятої сесії Запорізької міської ради від 17.10.2007 №43/191 приватному підприємцю ОСОБА_1 передано в оренду земельну ділянку (кадастровий номер 2310100000:07:073:0091) площею 0,0079га по АДРЕСА_3 для розташування торговельного павільйону у складі торговельного комплексу, на підставі якого було укладено договір оренди земельної ділянки від 03.04.2008 строком на 10 років.
13. Цим же рішенням затверджений проект землеустрою, в якому цільове призначення земельної ділянки визначено як "землі житлової та громадської забудови". Земельна ділянка зареєстрована в Державному земельному кадастрі 24.04.2008.
14. 22.12.2015 позивачка звернулася до Запорізької міської ради з заявою про продаж земельної ділянки по АДРЕСА_1 ) для розташування торговельного павільйону у складі торговельного комплексу.
15. Відповідно до листа Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради від 04.01.2016 №К-2532, запитувана земельна ділянка згідно з діючим генеральним планом міста Запоріжжя затвердженим рішенням Запорізької міської ради від 15.09.2004 №4, являється територією будівельних підприємств. Розміщення торгівельних об`єктів суперечить цільовому призначенню земельної ділянки.
16. Також листом Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради від 14.01.2016 №963/02-03 повідомлено позивача, що вказана земельна ділянка згідно з діючим генеральним планом міста Запоріжжя затвердженим рішенням Запорізької міської ради від 15.09.2004 №4, являється територією будівельних підприємств. Розміщення торгівельних об`єктів суперечить цільовому призначенню земельної ділянки.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
17. У касаційній скарзі відповідач наполягає на тому, що відсутність підготовленого і поданого на розгляд Запорізької міської ради проекту рішення щодо порушеного позивачкою питання, свідчить про передчасність висновків суду про зобов`язання міської ради розглянути клопотання ОСОБА_1 .
18. Крім того, на думку скаржника, таке судове рішення є втручанням у дискреційні повноваження Запорізької міської ради, що свідчить про незаконність оскаржуваної постанови апеляційного суду.
19. Зазначає скаржник і про те, що даний спір, на його переконання, не є публічно-правовим, оскільки підставою для звернення позивачки з цим позовом слугувала необхідність захисту її порушеного права на викуп земельної ділянки, а отже такий спір, як вважає відповідач, є спором про цивільне право ОСОБА_1 і має вирішуватись судами цивільної юрисдикції за правилами цивільного судочинства.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Так, відповідно до статті 14 Конституції України, приписам якої кореспондує стаття 1 Земельного кодексу України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
21. Згідно з положеннями частини першої статті 3, статті 4 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. Земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин. Завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
22. До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону (пункти а), б), к) частини першої статті 12 Земельного кодексу України).
23. За змістом частин першої, другої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об`єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
24. Сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб (частина перша статті 122 Земельного кодексу України).
25. Частиною першою статті 127 цього ж Кодексу визначено, що органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, здійснюють продаж земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) громадянам, юридичним особам та іноземним державам на підставах та в порядку, встановлених цим Кодексом.
26. Частинами першою-третьою, шостою, десятою статті 128 Земельного кодексу України встановлено, що органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, здійснюють продаж земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) громадянам, юридичним особам та іноземним державам на підставах та в порядку, встановлених цим Кодексом.
Громадяни та юридичні особи, зацікавлені у придбанні земельних ділянок у власність, подають заяву (клопотання) до відповідного органу виконавчої влади або сільської, селищної, міської ради чи державного органу приватизації. У заяві (клопотанні) зазначаються місце розташування земельної ділянки, її цільове призначення, розміри та площа, а також згода на укладення договору про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки.
До заяви (клопотання) додаються: а) документ, що посвідчує право користування земельною ділянкою (у разі його наявності), та документи, що посвідчують право власності на нерухоме майно (будівлі та споруди), розташоване на цій земельній ділянці (у разі наявності на земельній ділянці будівель, споруд); б) копія установчих документів для юридичної особи, а для громадянина - копія документа, що посвідчує особу.
Орган державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим або орган місцевого самоврядування у місячний строк розглядає заяву (клопотання) і приймає рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (якщо такий проект відсутній) та/або про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки (крім земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд) чи про відмову в продажу із зазначенням обґрунтованих причин відмови.
Рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації, сільської, селищної, міської ради про продаж земельної ділянки є підставою для укладання договору купівлі-продажу земельної ділянки.
Рішення про відмову продажу земельної ділянки може бути оскаржено в суді.
27. Правовий статус, зокрема, міських рад визначено статтею 10 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні", за змістом якої міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
28. Вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин, відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", належить до виключної компетенції, зокрема, міських рад і вирішуються виключно на пленарних засіданнях міської ради.
29. Як визначено частинами першою - третьою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов`язково проводиться у випадках, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону.
30. Відповідно до приписів частин першої, другої статті 54 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.
31. Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні (частина п`ятнадцята статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
32. Рішенням Запорізької міської ради №37 від 05.11.2014 "Про затвердження Регламенту міської ради по розгляду заяв громадян та юридичних осіб з питань оформлення земельних ділянок у м. Запоріжжі" було затверджено Регламент міської ради, який регулює правові та організаційні відносини громадян України та посадових осіб місцевого самоврядування, встановлює порядок і процедуру розгляду та прийняття рішень по заявам громадян та юридичних осіб стосовно оформлення земельних ділянок.
33. Згідно зазначеного Регламенту, розгляд заяв щодо викупу земельних ділянок громадянином, фізичною особою - підприємцем та юридичною особою здійснюється управлінням з питань земельних відносин міської ради після отримання Управлінням з питань земельних відносин Запорізької міської ради листа від департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради про можливість викупу земельної ділянки з урахуванням перспективи розвитку міста у відповідності до містобудівної документації. Першочергово Управлінням з питань земельних відносин міської ради здійснюється підготовка проекту рішення про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки та про підготовку матеріалів щодо прийняття рішення Запорізької міської ради про продаж земельної ділянки.
34. Пунктом 5.1.3 Регламенту передбачено отримання Управлінням з питань земельних відносин Запорізької міської ради листа Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради про можливість, або неможливість надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з зазначенням однієї із можливих підстав, наведених у п. 3 ст. 123 Земельного кодексу України (до 10 днів). Після цього, відповідно до пункту 5.1.5 Регламенту, здійснюється підготовка Управлінням проекту рішення Запорізької міської ради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (до 14 днів).
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
35. Аналіз вищенаведених положень законодавства дає підстави для висновку, що набуття права власності на землю здійснюється виключно відповідно до закону і делегування цих повноважень не допускається, оскільки вони прямо закріплені законами України за відповідними органами виконавчої влади або місцевого самоврядування (у даному випадку Запорізької міської ради) і належать до їх виключної компетенції, вирішуються, зокрема, на пленарних засіданнях ради з обов`язковим прийняттям з цього питання відповідного рішення, яке може бути оскаржене у судовому порядку.