ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 808/8770/14
адміністративне провадження № К/9901/10838/20
адміністративне провадження № К/9901/12104/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційними скаргами Офісу Генеральної прокуратури України, Прокуратури Запорізької області
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року (головуючий суддя - Татаринов Д.В., судді: Калашник Ю.В., Новікова І.В.)
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2020 року (головуючий суддя - Дурасова Ю.В., судді: Божко Л.А., Лукманова О.М.)
у справі №808/8770/14
за позовом ОСОБА_1
до Генеральної прокуратури України, Прокуратури Запорізької області
про скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
I. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- скасувати наказ Генеральної прокуратури України №1449к від 23 жовтня 2014 року про його звільнення з посади заступника прокурора Запорізької області;
- поновити його на посаді заступника прокурора Запорізької області;
- стягнути з Генеральної прокуратури України на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 23 жовтня 2014 року і до дня поновлення на роботі.
2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2020 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Генеральної прокуратури України №1449к від 23 жовтня 2014 року про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Запорізької області. Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника прокурора Запорізької області з 24 жовтня 2014 року. Стягнуто з Прокуратури Запорізької області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 24 жовтня 2014 року по 13 листопада 2019 року у сумі 977 628,16 грн.
В задоволенні іншої частини позову відмовлено.
3. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідачі звернулися з касаційними скаргами в яких, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просять їх скасувати, і прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.
4. У відзиві на касаційні скарги позивач, посилаючись на законність рішень судів першої та апеляційної інстанцій, просить залишити касаційні скарги без задоволення, а судові рішення без змін.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами встановлено, що відповідно до наказу Генерального прокурора України №630к від 8 червня 2011 року ОСОБА_1 з 8 червня 2011 року по 24 жовтня 2014 року обіймав посаду заступника прокурора Запорізької області.
6. Довідкою про результати вивчення особової справи щодо застосування заборони, визначених Законом України "Про очищення влади" від 20 жовтня 2014 року встановлено, що у період з 08 червня 2011 року по 22 лютого 2014 року ОСОБА_1 обіймав сукупно не менше одного року (2 роки 8 місяців) посаду, віднесену до категорії "керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України".
7. За результатами проведеної перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці встановлено, що до ОСОБА_1 застосовується заборона, визначена частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади".
8. На підставі довідки про результати вивчення особової справи та подання прокурора Запорізької області, наказом Генерального прокурора України №1449к від 23 жовтня 2014 року ОСОБА_1 звільнено із займаної посади заступника прокурора Запорізької області, у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
9. Вважаючи своє звільнення протиправним, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, виходив з того, що застосовуючи норми Конституції України як норми прямої дії, вчинення особою заходів (та/або сприяння їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини має бути доведено індивідуально у кожному конкретному висновку з наданням особі, яка піддається процедурі люстрації, гарантованого права на захист та право на оскарження відповідного рішення до суду.
11. Однак, матеріали справи не містять доказів, які підтверджують, що позивачем вчинені дії та заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини відсутні. Натомість, застосування до особи (позивача) певних заборон (зокрема, звільнення посади) без надання підтверджень вчинення позивачем зазначених дій, є дискримінацією особи та порушенням європейських демократичних принципів, зокрема принципу верховенства права.
12. З урахуванням тлумачення, наведеного Європейським судом з прав людини, суд дійшов висновку, що звільнення з займаної посади, засноване на колективній відповідальності, без з`ясування конкретних виконуваних функцій та особистої участі особи в узурпації влади Президентом України ОСОБА_2, яке мало місце і у випадку позивача, не може бути визнано прийнятним в демократичному суспільстві.
13. Водночас, суд першої інстанції вказав на невідповідність посади заступника прокурора Запорізької області вимогам Закону України "Про очищення влади", оскільки регіональний поділ органів прокуратури визначено саме Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру", який набув чинності після звільнення позивача з посади. При цьому, положеннями Закону України від 5 листопада 1991 року №1789-ХІІ "Про прокуратуру", який діяв на час звільнення позивача з посади, не визначалось віднесення прокуратур області до територіальних або регіональних органів прокуратури.
14. Також суд першої інстанції, здійснивши обрахунок суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу позивача, дійшов висновку, що вказану суму слід стягнути з Прокуратури Запорізької області, в якій позивач безпосередньо працював та отримував заробітну плату.
15. Апеляційний суд повністю погодився із наведеними висновками суду першої інстанції.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
16. Касаційна скарга, за якою відкрито касаційне провадження, подана з підстави, передбаченої пунктом третім частини четвертої статті 328 КАС України.
17. У касаційній скарзі Офіс Генеральної прокуратури України вказує на те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог є незаконними, оскільки постановлені внаслідок неправильного застосування норм матеріального права.
18. Скаржник зазначає, що визнання протиправним спірного наказу виходячи з того, що до позивача було застосовано міру колективної відповідальності лише за формальними ознаками, без з`ясування конкретних виконуваних функцій та особистої участі в його узурпації влади Президентом України ОСОБА_2 не відповідають вимогам законодавства. Підстави, передбачені пунктом 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України, за своєю суттю не є видом будь-якого стягнення. У даному випадку не перевірялися факти здійснення позивачем правопорушень, а єдиною підставою для його звільнення із займаної посади слугував пункт 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України, який не має жодного відношення до передбачених законодавством видів юридичної відповідальності.
19. Таким чином, оскільки юридична відповідальність стосовно позивача не наступала, а люстрація була підставою для припинення з ним трудового договору, суд неправильно застосував до спірних правовідносин положення статті 61 Конституції України в частині індивідуального характеру юридичної відповідальності, статті 62 Конституції України та статті 6 Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року щодо презумпції невинуватості.
20. Також скаржник не погодився з висновками судів про невідповідність посади заступника прокурора Запорізької області вимогам Закону України "Про очищення влади", оскільки аналіз норм законодавства України прокуратури областей належали до територіальних органів прокуратури. Їх повноваження поширювалися на відповідний регіон - область, а отже вони були регіональними органами прокуратури у розумінні пункту 8 частини першої статті 3 Закону України "Про очищення влади", який лише вказує на місце органу в ієрархічній структурі прокуратури України й не повинен дослівно дублювати назви цих органів. Керівниками територіальних (регіональних) органів прокуратури виступали прокурори областей, а заступниками таких керівників - заступники прокурорів областей.
21. Наголошує, що Генеральний прокурор України при прийнятті спірного наказу діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
22. Прокуратура Запорізької області в обґрунтування касаційної скарги посилалася фактично на ті самі аргументи, на які посилався Офіс Генеральної прокуратури України.
23. Серед іншого, указує на неврахування судами попередніх інстанцій при вирішенні справи принципів справедливості та співмірності при обчисленні розміру відшкодування позивачу середнього заробітку, який застосовано Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26 червня 2019 року у справі №716/9584/15-ц; неврахування правового висновку викладеного у постановах Верховного Суду від 10 жовтня 2019 року у справі №522/13736/15 та від 30 жовтня 2019 року у справі №478/751/17, а також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2018 року у справі № 910/4518/16 при визначенні правової природи середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
24. Також скаржник вказує, що судом першої інстанції проігноровано його доводи щодо наявності підстав для застосування у даній справі положень частини другої статті 235 КЗпП України, оскільки трудовий спір розглядається більше одного року з вини позивача.
25. Зазначає, що п`ятирічний термін розгляду цієї справи спричинений недобросовісним діями позивача, що виключає покладання відповідальності на роботодавця у вигляді стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за весь період розгляду цієї справи в суді.
26. У даному випадку, відповідна сума, в силу положень статті 235 КЗпП України та принципам справедливості й співмірності, має бути обмежена розрахунком за один рік.
27. Такі доводи відповідача також обумовлено визначенням правової природи середнього заробітку за час вимушеного прогулу як відповідальності роботодавця за незаконне звільнення, а не як виплату належної йому заробітної плати за виконану роботу.
28. Серед іншого, скаржник указує, що оскільки звільнення позивача відбулось на підставі наказу Генеральної прокуратури України, яка у свою чергу у цих правовідносинах в силу частини третьої статті 24 КЗпП України є роботодавцем, а середній заробіток за час вимушеного прогулу не є заробітною платою, то настання саме для прокуратури Запорізької області відповідальності за статтею 235 КЗпП України є безпідставними.
29. Однак, на вказані норми чинного законодавства суди увагу не звернули, стягнувши з неналежного відповідача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу.
30. Позивач подав відзиви на вказані касаційні скарги, за змістом яких висловив незгоду з викладеними в скаргах доводами та повідомив свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанції щодо наявності підстав для задоволення цього позову частково, просив судові рішення залишити без змін, а касаційні скарги - без задоволення.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
31. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
32. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
33. Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.
34. За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
35. У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
36. Пунктом 6 частини першої статті 51 КЗпП України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
37. Пунктом 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України закріплено, що трудовий договір припиняється з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади".
38. Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені Законом України від 16 вересня 2014 року №1682-VII "Про очищення влади", який набрав чинності 16 жовтня 2014 року (далі - Закон №1682-VII).
39. Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону №1682-VII).
40. Відповідно до частини другої статті 1 Закону №1682-VII очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
41. За нормами частини третьої статті 1 Закону №1682-VII протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
42. Статтею 2 Закону №1682-VII передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації).
43. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 2 Закону №1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема щодо посадових та службових осіб органів прокуратури України.