ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 лютого 2021 року
м. Київ
справа №826/17763/14
адміністративне провадження №К/9901/30450/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Жука А.В., Калашнікової О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 2 квітня 2020 року (головуючий суддя - Пащенко К.С.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2020 року (головуючий суддя - Губська Л.В., судді: Епель О.В., Карпушова О.В.)
у справі №826/17763/14
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора України
про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
I. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2014 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України №2534-ц від 23 жовтня 2014 року про його звільнення з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Генеральної прокуратури України у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України;
- визнати протиправною бездіяльність Генеральної прокуратури України, що виразилася у невиконанні зобов`язання, передбаченого статтею 47 Кодексу законів про працю України, а саме видати йому в день звільнення належно оформлену трудову книжку і провести розрахунок та у невиконані зобов`язання щодо надання у день звільнення копії наказу про звільнення;
- зобов`язати Генеральну прокуратуру України негайно поновити його на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Генеральної прокуратури України, шляхом видання відповідного наказу;
- стягнути з Генеральної прокуратури України на його користь середній заробіток за весь час вимушеного прогу, починаючи з 24 жовтня 2014 року і до моменту фактичного поновлення на посаді;
- допустити негайне виконання судового рішення в частині поновлення його на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадження управління правозахисної; діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Генеральної прокуратури України.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 2 квітня 2020 року позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України Яреми В.Г. №2534-ц від 23 жовтня 2014 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Генеральної прокуратури України у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України.
Зобов`язано Генеральну прокуратуру України поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Генеральної прокуратури України, шляхом видання відповідного наказу.
Допущено негайне виконання судового рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадження управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Генеральної прокуратури України.
В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовленою
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2020 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову про задоволення позову частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України Яреми В.Г. №2534-ц від 23 жовтня 2014 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Генеральної прокуратури України у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України.
Зобов`язано Генеральну прокуратуру України поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Генеральної прокуратури України, шляхом видання відповідного наказу.
Стягнуто з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 8 червня 2016 року до 2 квітня 2020 року включно, в розмірі 220 157, 85 грн.
Допущено негайне виконання судового рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення середнього заробітку, що підлягає виплаті за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць - у розмірі 5 003, 59 грн.
У задоволенні іншої частини позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Офіс Генерального прокурора звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій установлено, що на підставі наказу Генерального прокурора України №4421ц від 20 листопада 2012 року старшого радника юстиції ОСОБА_1 призначено заступником начальника Головного управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні - начальником управління нагляду за додержанням законів органами податкової міліції Генеральної прокуратури України, звільнивши його з посади начальника управління нагляду за додержанням законів органами податковоїміліції Головного управління нагляду за додержанням законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства Генеральної прокуратури України.
6. Наказом в.о. Генерального прокурора України №201ц від 27 лютого 2014 року позивача переведено на посаду прокурора відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Генеральної прокуратури України та наказом №502-вца від 3 квітня 2014 року надано відпустку по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку з 3 квітня 2014 року по 7 червня 2016 року.
7. 17 жовтня 2014 року, відповідно до пункту 2 Прикінцевих та Перехідних положень Закону України "Про очищення влади", з урахуванням регламенту Генеральної прокуратури України, посадовими особами відповідача вивчено особову справу ОСОБА_1 № 303, за результатами чого складено відповідну довідку.
8. Так, зі змісту довідки ОСОБА_1 у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року обіймав сукупно не менше одного року (1 рік 3 місяці) посаду, яку віднесено до категорії "керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу (апарату) Генеральної прокуратури України", а саме посаду заступника начальника Головного управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні - начальника управління нагляду за додержанням законів органами податкової міліції Генеральної прокуратури України у період з 20 листопада 2012 року по 22 лютого 2014 року.
9. Наказом Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року №2534-ц старшого радника юстиції ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Генеральної прокуратури України у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України.
10. Не погоджуючись з вказаним наказом та вважаючи своє звільнення протиправним, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
11. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку, що підстави, порядок, мета та сутність люстрації в національному й міжнародному правопорядках свідчать, що в контексті обставин цієї справи люстрація є видом юридичної відповідальності, а отже при її проведенні має бути дотриманий індивідуальний характер відповідальності, тобто вина працівника має бути доведена в кожному конкретному випадку, в той час, як під час розгляду справи, відповідачем, як суб`єктом владних повноважень не надано доказів належності позивача до кола осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювати заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. При цьому, на час роботи позивача на посаді, за перебування на якій його звільнено з роботи в органах прокуратури, не існувало законів, які б визначали правопорушенням обіймання таких посад, а тому в силу положень статті 58 Конституції України позивач не може бути притягнутий до відповідальності лише через цей факт.
12. Апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції щодо протиправності спірного наказу та поновлення позивача на займаній посаді. Зазначив, що відповідачем не надано належних, достовірних, достатніх та допустимих доказів про здійснення позивачем рішеннями, діями чи бездіяльністю заходів (та/або сприяли їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади президентом ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини.
13. Водночас, скасовуючи рішення суду першої інстанції вказав на допущені цим судом порушення норм процесуального права, оскільки поновивши позивача на посаді, суд не розглянув позовні вимоги щодо стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
14. Крім того, суд першої інстанції розглянув справу в порядку спрощеного провадження як малозначну, чим також порушив норми процесуального права.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. Касаційна скарга, за якою відкрито касаційне провадження, подана з підстави, передбаченої пунктом першим частини четвертої статті 328 КАС України.
16. У касаційній скарзі Офіс Генерального прокурора вказує на те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог є незаконними, оскільки постановлені внаслідок неправильного застосування норм матеріального права та порушенням норм процесуального права.
17. В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається на порушення судами попередніх інстанцій, зокрема в частині помилкового висновку про те, що люстрація є видом юридичної відповідальності, у зв`язку з чим відповідачем в порушенні приписів частини другої статті 61, частини першої статті 62 Конституції України проігноровано принцип індивідуального підходу. Наголошує, що люстрація не є видом юридичної відповідальності, а підстава, передбачена пунктом 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України, не є по суті правопорушенням, яке не має жодного відношення до передбачених законодавством видів юридичної відповідальності, а тому факти здійснення ОСОБА_1 протиправних дій у цій сфері не перевірялися.
18. На думку скаржника, суди попередніх інстанцій неправильно застосували до спірних правовідносин приписи статті 61 Конституції України в частині індивідуального характеру юридичної відповідальності, оскільки люстрація не є видом юридичної відповідальності, а також статті 62 Конституції України щодо презумпції невинуватості. Вважає, що презумпція невинуватості застосовується до процедури, яка по суті є кримінальною, і в межах якої суд робить висновок про вину особи саме у кримінально-правовому сенсі (постанова Великої Палати Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі №800/547/17), а відтак зазначена гарантія не може бути поширена на інші провадження, які згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод охоплюються поняттям спору щодо прав та обов`язків цивільного характеру. На даний час положення Закону України "Про очищення влади" неконституційними не визнано, а тому адміністративний суд може здійснювати перевірку спірного наказу лише за критеріями, передбаченими статтею 2 КАС України. Аналогічної правової позиції дотримається Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 31 січня 2019 року у справі №800/186/17.
19. Серед іншого, скаржник указує, що суд першої інстанції розглянув справу в порядку спрощеного позовного провадження, чим допустив істотне порушення вимог процесуального закону, а саме пункт 1 частини шостої статті 12 КАС України.
20. У відзиві на касаційну скаргу позивач не погоджується з нею, вважає її необґрунтованою, такою, що не містить жодних правових підстав для перегляду оскаржуваних судових рішень, тому задоволенню не підлягає.
21. Позивач погоджується з мотивами оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
22. Позивач зауважив, що факт незгоди скаржника із використаними судами першої та апеляційної інстанцій правовими висновками Верховного Суду не може бути підставою для касаційного перегляду оскаржуваних рішень.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
24. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.
26. За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
27. У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
28. Пунктом 6 частини першої статті 51 КЗпП України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
29. Пунктом 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України закріплено, що трудовий договір припиняється з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади".
30. Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені Законом України від 16 вересня 2014 року №1682-VII "Про очищення влади", який набрав чинності 16 жовтня 2014 року (далі - Закон №1682-VII).
31. Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону №1682-VII).
32. Відповідно до частини другої статті 1 Закону №1682-VII очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
33. За нормами частини третьої статті 1 Закону №1682-VII протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.