ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 826/14653/17
адміністративне провадження № К/9901/28955/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І. В.
суддів: Коваленко Н. В., Шарапи В. М.
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Укрнафта"
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Сорочка Є. О., суддів: Коротких А. Ю., Федотова І. В. від 29.09.2020
у справі №826/14653/17
за позовом Публічного акціонерного товариства "Укрнафта"
до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю "Аркона Газ-Енергія"
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Державна комісія України по запасах корисних копалин,
про визнання протиправним та скасування наказу, скасування протоколу, визнання дозволу недійсним
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2017 року Публічне акціонерне товариство "Укрнафта" (далі також - позивач, ПАТ "Укрнафта") звернулося до суду із позовом до Державної служби геології та надр України (далі також - відповідач 1, Держгеонадра), Товариства з обмеженою відповідальністю "Аркона Газ-Енергія" (далі також - відповідач 2), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Державна комісія України по запасах корисних копалин (далі також - третя особа), в якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просило:
- скасувати протокол Робочої групи Державної служби геології та надр України з розгляду протоколів Державної комісії України по запасах корисних копалин від 22.11.2016 № 50 щодо Свистунківсько-Червонолуцького газоконденсатного родовища, а саме в частині слів: "Щодо розгляду результатів державної експертизи матеріалів геолого-економічної оцінки родовищ вуглеводневої сировини, виконаної ДКЗ: визнати висновки колегії ДКЗ стосовно об`єктів, розглянутих у протоколах № 3659 обґрунтованими. Схвалити протоколи ДЗК: протокол № 3659 із апробованими запасами вуглеводнів Свистунківсько-Червонолуцького газоконденсатного родовища станом на 01.01.2016";
- скасувати наказ Держгеонадра "Про надання спеціальних дозволів на користування надрами" в частині пункту 4 додатка №1 щодо надання на 20 років спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку (далі також - ДПР) з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка) Свистунківсько-Червонолуцького газоконденсатного родовища ТОВ "Аркона Газ-Енергія" від 15.05.2017 № 217;
- визнати спеціальний дозвіл від 18.05.2017 № 4830, виданий ТОВ "Аркона Газ-Енергія" на геологічне вивчення нафтогазонасосних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка) Свистунківсько-Червонолуцького родовища, недійсним.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 01.07.2020 позовні вимоги задоволено: скасовано протокол Робочої групи Державної служби геології та надр України з розгляду протоколів Державної комісії України по запасах корисних копалин №50 від 22.11.2016 щодо Свистунківсько-Червонолуцького газоконденсатного родовища, а саме в частині слів: "Щодо розгляду результатів державної експертизи матеріалів геолого-економічної оцінки родовищ вуглеводневої сировини, виконаної ДКЗ: визнати висновки колегії ДКЗ стосовно об`єктів, розглянутих у протоколах №3659 обґрунтованими. Схвалити протоколи ДЗК: протокол №3659 із апробованими запасами вуглеводнів Свистунківсько-Червонолуцького газоконденсатного родовища станом на 01.01.2016 року"; скасовано наказ Державної служби геології та надр України №217 від 15.05.2017 "Про надання спеціальних дозволів на користування надрами" в частині пункту 4 додатка №1 щодо надання на 20 років спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі ДПР з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка) Свистунківсько-Червонолуцького родовища ТОВ "Аркона Газ-Енергія"; визнано спеціальний дозвіл №4830 від 18.05.2017, виданий Товариству з обмеженою відповідальністю "Аркона Газ-Енергія" на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка) Свистунківсько-Червонолуцького родовища, недійсним; стягнуто на користь Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 5 121,00 грн за рахунок бюджетних асигнувань Державної служби геології та надр України.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2020 апеляційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Аркона Газ-Енергія", Державної служби геології та надр України задоволено, скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.07.2020 та ухвалено нове судове рішення, яким позов залишено без задоволення.
4. У листопаді 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2020, в якій просить її скасувати та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 01.07.2020.
5. 04.11.2020 від відповідача 2 надійшли заперечення щодо відкриття касаційного провадження у справі та заява/клопотання про відмову у відкритті касаційного провадження.
6. Ухвалою Верховного Суду від 17.11.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
7. 30.11.2020 від третьої особи та 04.12.2020 від відповідача 1 до суду надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких просять залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
8. 03.12.2020 від відповідача 2 надійшло клопотання про прискорення розгляду справи.
9. 07.12.2020 від відповідача 2 до суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.
10. 11.12.2020 від відповідача 2 до Верховного Суду надійшла заява/клопотання, в якій просить прискорити розгляд касаційної скарги та постановити ухвалу про закриття касаційного провадження на підставі пункту 5 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що протоколом Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі також - ДКЗ) № 3659 від 28.09.2016 апробовано запаси корисних копалин Свистунківсько-Червонолуцького родовища.
12. Цим протоколом за наслідками розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки запасів Свистунківсько-Червонолуцького газоконденсатного родовища: визнано відповідне родовище підготовленим до геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки з продовженням видобування вуглеводнів (промислова розробка) (пункт 3.1); апробовано коефіцієнти вилучення вільного газу та конденсату (таблиця 3.4.1), запаси вільного газу (таблиця 3.4.2), запаси конденсату (таблиця 3.4.3), запаси супутніх вуглеводневих корисних компонентів у вільному газі (таблиця 3.4.4); відмічені початкові запаси і ресурси: вільного газу (таблиця 3.5.1), конденсату (таблиця 3.5.2), супутніх вуглеводневих корисних компонентів у вільному газі (таблиця 3.5.3).
13. Абзацом 2 пункту 3.6 протоколу ДКЗ № 3659 вирішено: "Згідно з наданим обґрунтуванням попередніх техніко-економічних розрахунків рентабельності розробки покладів визнати за доцільне об`єднати Свистунківську та Червонолуцьку нафтогазоносні ділянки в єдине Свистунківсько-Червонолуцьке родовище з метою зменшення економічного ризику розробки родовища".
14. Розгляд та введення в дію протоколу ДКЗ № 3659 відбулось на засіданні Робочої групи Держгеонадр 22.11.2016, що оформлено протоколом № 50.
15. 15.05.2017 Державною службою геології та надр України видано наказ № 217 "Про надання спеціальних дозволів на користування надрами", пунктом 4 додатка № 1 якого закріплено надання на 20 років спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі ДПР з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка) Свистунківсько-Червонолуцького родовища ТОВ "Аркона Газ-Енергія".
16. На підставі зазначеного наказу ТОВ "Аркона Газ-Енергія" видано спеціальний дозвіл № 4830 від 18.05.2017 на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка) Свистунківсько- Червонолуцького родовища.
17. Такий спеціальний дозвіл ТОВ "Аркона Газ-Енергія" отримало без аукціону, за наслідками проведення апробації корисних копалин, що було затверджено протоколом ДКЗ № 3659.
18. Не погодившись з такими протоколом в частині, наказом в частині та дозволом, позивач звернувся до суду з позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
19. Позивач позовні вимоги обґрунтовував безпідставністю надання ТОВ "Аркона Газ-Енергія" спеціального дозволу на геологічне вивчення нафтогазонасосних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка) Свистунківсько-Червонолуцького родовища без проведення аукціону, оскільки, на думку позивача, визначені законом підстави для цього були відсутні через протиправність здійснення апробації корисних копалин на вказаному родовищі, затвердженої оскаржуваним протоколом Робочої групи Державної служби геології та надр України з розгляду протоколів Державної комісії України по запасах корисних копалин № 50 від 22.11.2016 щодо Свистунківсько-Червонолуцького газоконденсатного родовища.
20. Відповідачі заперечували щодо задоволення адміністративного позову з огляду на відсутність з боку відповідачів будь-яких порушень чинного законодавства у межах спірних правовідносин.
21. Третя особа заперечувала щодо задоволення позову з огляду на його необґрунтованість.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
22. Суд першої інстанції, ухвалюючи рішення про задоволення позову, виходив з того, що ТОВ "Аркона Газ-Енергія" отримало оскаржуваний спеціальний дозвіл без аукціону на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615 саме за наслідками проведення апробації корисних копалин, що було затверджено протоколом ДКЗ № 3659. Червонолуцьке і Свистунківське родовища до 01.01.2017 обліковувались у Державному балансі запасів окремо, запаси Червонолуцького родовища вже були затверджені ДКЗ, а тому єдиною із двох вищезазначених ділянок надр, запаси якої підлягали апробації ДКЗ могла бути Свистунківська - саме щодо цього родовища заявник на отримання спеціального дозволу міг реалізувати право на отримання спеціального дозволу без аукціону. Для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону ТОВ "Аркона Газ-Енергія" мало пройти декілька етапів державної експертизи, серед яких апробація є лише початковим етапом, а затвердження підрахунку (оцінки) запасів корисних копалину ДКЗ - останнім. Мотивуючи порушення прав позивача у спірних правовідносинах, суд першої інстанції вказав про наявність у позивача законного інтересу в отриманні спеціального дозволу з метою видобування вуглеводнів (промислову розробку) Червонолуцького родовищ.
23. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про відмову у задоволенні позову, виходив з того, що затвердження апробації запасів певного родовища має ознаки акта індивідуальної дії, який впливає на умови використання родовища та є обов`язковим для суб`єктів, які використовують або планують використовувати родовище, та інших суб`єктів, яких стосується таке родовище, а тому протокол Робочої групи Держгеонадр з розгляду протоколів Державної комісії України по запасах корисних копалин № 50 від 22.11.2016 має ознаки рішення суб`єкта владних повноважень та може бути предметом оскарження в адміністративному суді. Підстави для залишення без розгляду позову в частині позовних вимог про скасування зазначеного протоколу відсутні, оскільки будь-яких доказів того, що позивач знав про існування цього протоколу до отримання листа відповідача від 28.20.2019 №21765/03/10-19 матеріали справи не містять. Обов`язок із видачі спеціального дозволу на користування надрами покладено саме на Державну службу геології та надр України. Такий спецдозвіл може бути виданий без проведення аукціону, а статус користувача надр не є обов`язковою вимогою для його отримання. Апробація прогнозних (перспективних) ресурсів корисних копалин є етапом геологічного вивчення нафтогазоносності надр, яким може бути завершена державна експертиза. Підпункт 1 пункту 8 Порядку № 615 передбачає дві самостійні виключні підстави надання дозволу без проведення аукціону при дотриманні чітко визначених умов, однією з яких є апробація запасів корисних копалин. Відсутність на момент прийняття оскаржуваного наказу протоколу ДКЗ про затвердження підрахунку запасів корисних копалин Свистунківсько-Червонолуцького газоконденсатного родовища Полтавської області не могло бути підставою для відмови у наданні ТОВ "Аркона-Газ Енергія" спеціального дозволу на користування надрами, оскільки такий обов`язок виник у ТОВ "Аркона-Газ Енергія" після отримання спеціального дозволу на користування надрами. У даному випадку має місце проведення першої оцінки запасів Свистунківсько-Червонолуцького родовища, а не переоцінка запасів Червонолуцького родовища. На вказаній обставині наголошували також і суди у справі № 826/7627/18. Норми чинного законодавства не визначають обставини виявлення та окремого обліку запасів родовищ як підставу для неможливості їх подальшого об`єднання, розробки та апробації запасів як об`єднаного родовища. Не визначає законодавство також і будь-яких обмежень у використанні такого об`єднаного родовища у зв`язку із окремим обліком у минулому та різним рівнем проведених геологічних експертиз. На момент видання Держгеонадра оскаржуваного наказу від 15.05.2017 № 217 ПАТ "Укрнафта" вже майже 3 роки не мало спеціального дозволу на користування надрами Свистунківсько-Червонолуцької площі, тобто не було надрокористувачем вищевказаного родовища. При вирішенні цієї справи судом апеляційної інстанції, окрім іншого, враховані рішення судів у справі №826/7627/18 за адміністративним позовом заступника Генерального прокурора України в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, ТОВ "Аркона-Газ Енергія", треті особи: ПАТ "Укрнафта", Національне антикорупційне бюро України, про визнання протиправним та скасування рішення. Для цілей вирішення даного спору встановлені судами обставини у вказаній справі відповідно до частини четвертої статті 78 КАС України мають преюдиціальне значення, оскільки у ній беруть участь ті самі особи, що й у даній справі, з аналогічним предметом та подібними підставами позову.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВІВ НА НЕЇ
24. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на те, що таке постановлене не на підставі повно та всебічно з`ясованих обставин справи, без врахування підстав та предмету позову, із порушенням норм матеріального і процесуального права, що зумовило ухвалення незаконного судового рішення. Суд першої інстанції помилково відніс цю справу до категорії справ незначної складності. Судом першої інстанції обґрунтовано застосовано до спірних правовідносин, що є предметом судового розгляду у цій справі, останню релевантну практику Верховного Суду у справі №826/7696/18, однак суд апеляційної інстанції помилково не врахував таку. Натомість Шостим апеляційним адміністративним судом в оскаржуваній постанові безпідставно застосовано частину четверту статті 78 КАС України щодо преюдиційності справи №826/7627/18. Обставини видачі оскаржуваного наказу Держгеонадра та спецдозволу №4830 в інтересах ТОВ "Аркона Газ-Енергія" дійсно були предметом розгляду справи №826/7627/18, однак ПАТ "Укрнафта" у цій справі було лише третьою особою, яка не заявляла самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача та не могло довести свою позицію та аргументацію. Існують вагомі підстави та процесуальна необхідність відступлення від висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду у справі №826/7627/18. Судом апеляційної інстанції не враховано, що затверджені протоколом ДКЗ запаси корисних копалин Червонолуцького родовища, яке є частиною Свистунківсько-Червонолуцької площі, не могли бути переоцінені будь-якими зацікавленими надрокористувачами. Держгеонадра безпідставно допустило повторне вивчення відповідної ділянки надр іншим товариством ТОВ "Аркона Газ-Енергія", для чого надало йому відповідний спеціальний дозвіл. Такі дії суперечать змісту процедури затвердження запасів корисних копалин та є порушенням статті 39 Кодексу України про надра та пункту 1.1 Порядку державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 14.06.2013 № 263. Касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, оскільки правозастосовча практика Верховного Суду, зокрема у справах №826/7696/18 та №826/7627/18, свідчить про наявність двох взаємовиключних підходів до оцінки законності видачі спецдозволів поза конкурсом на підставі процедури апробації, здійсненої особою, яка не мала спеціального дозволу на використання надр. Дії відповідача 1, пов`язані з прийняттям рішення (наказу) про надання спеціального дозволу на користування надрами Свистунківсько-Червонолуцького родовища без проведення аукціону, призвели до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції. Антиконкурентними вбачаються також дії відповідача 1, якими санкціоновано два окремих родовища, що знаходилися на різних ступенях геологічного вивчення та підготовленості до промислового видобування. ПАТ "Укрнафта" вважає юридично неспроможним наступний висновок Шостого апеляційного адміністративного суду, викладений в оскаржуваному рішенні: "Водночас, для цілей вирішення спору у даній справі, суд не втручається у доцільність визначення у законодавстві можливості надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону саме за результатами здійсненої апробації запасів корисних копалин, а не за результатами їх затвердження ДКЗ.". Необґрунтованим також вважає наступне твердження Шостого апеляційного адміністративного суду, викладене в оскаржуваній постанові: "Питання ж доцільності об`єднання Червонолуцького і Свистунківського родовищ, з огляду на принцип розподілу влади, виходить за межі компетенції адміністративного суду". ПАТ "Укрнафта" вказує неправильне застосування судом апеляційної інстанцій Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 № 865, Інструкції про зміст, оформлення та порядок подання в ДКЗ України матеріалів геолого-економічної оцінки родовищ нафти і газу, затвердженої наказом ДКЗ України № 120 від 18.10.1999. У мотивувальній частині оскаржуваної постанови від 29.09.2020 Шостим апеляційним адміністративним судом зазначено: "Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню з таких підстав". З огляду на наведене Шостий апеляційний адміністративний суд за своїм внутрішнім переконанням мав намір винести законне і обґрунтоване рішення, яким би у задоволенні апеляційних скарг відповідачів було б відмовлено, про що й безпосередньо зазначив в оскаржуваній постанові, але в резолютивній частині з невідомих причин (ймовірно, враховуючи наявний зовнішній вплив на колегію суддів) відступив від своєї ж позиції та апеляційні скарги безпідставно задовольнив.
25. У відзиві на касаційну скаргу відповідач 1 заперечує щодо задоволення такої, посилаючись на те, що судом першої інстанції здійснено помилкове посилання на постанову Верховного Суду від 16.04.2020 у справі №826/7696/18. Дія спецдозволу №2501, наданого ПАТ "Укрнафта", закінчилась 20.07.2014. Останнє рішення Держгеонадр про відмову у наданні ПАТ "Укрнафта" спецдозволу на користування надрами Червонолуцького родовища було прийняте 25.05.2016. Позивач погодився з діями відповідача 1 щодо повернення та залишення без задоволення заяв ПАТ "Укрнафта" про надання спеціального дозволу на користування надрами (видобування вуглеводнів) Червонолуцького родовища. Безпідставним є твердження про те, що ПАТ "Укрнафата" здійснила всі необхідні дії щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами Червонолуцького родовища без проведення аукціону, а також порушене право позивача на отримання спецдозволу на користування надрами Червонолуцького родовища, що є частиною Свистунівського-Червонолуцького родовища, оскільки позивач звертався із заявами про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведенння аукціону лише Червонолуцького родовища. ПАТ "Укрнафта" не має жодного пріоритетного права на надання саме йому спецдозволу на користування надрами Червонолуцького родовища, так як станом на дату розгляду справи закінчився строк, передбачений пунктом 8 Порядку №615 для подання заяви на одержання спеціального дозволу без проведення аукціону (протокол ДКЗ від 21.12.2010); є чинне рішення Держгеонадр про відмову в наданні ПАТ "Укрнафта" спецдозволів на користування надрами Червонолуцького родовища; дія спецдозволу ПАТ "Укрнафта" на користування надрами Свистунківського-Червонолуцького родовища закінчилась більш ніж п`ять років тому. Таким чином, видання Наказу № 217 та надання Спецдозволу № 4830 ТОВ "Аркона Газ-Енергія" на користування надрами Свистунківського-Червонолуцького конденсатного родовища жодним чином не порушує права та обов`язки ПАТ "Укрнафта". Апробація прогнозних (перспективних) ресурсів корисних копалин є етапом геологічного вивчення нафтогазоносності надр, яким може бути завершена державна експертиза. В силу приписів Порядку №615, Інструкції № 120 передбачене обов`язкове подальше затвердження в ДКЗ запасів корисних копалин. Протокол Робочої групи Державної служби геології та надр України з розгляду протоколів Державної комісії України по запасах корисних копалин слугує для документування управлінської інформації, а тому не відноситься ні до нормативно-правового акта, ні до індивідуального акта, тобто рішення суб`єкта господарювання, а тому не підлягає оскарженню та не може бути скасований рішенням суду. ТОВ "Аркона Газ-Енергія" виконало необхідні дії шляхом укладення відповідних угод та виконання умов цих договорів в межах проведення геолого-економічної оцінки надр Свистунківсько-Червонолуцького газоконденсатного родовища відповідно до вимог Положення № 865, яка проводилась вперше.
26. Третя особа у відзиві на касаційну скаргу в обґрунтування своєї позиції посилалась на те, що протягом дії спеціальних дозволів на користування надрами №1165, №1166 ВАТ "Укрнафта" не подавало на державну експертизу та оцінку запасів корисних копалин запаси вуглеводнів Свистунківського та Червонолуцького родовищ в установленому порядку, натомість не виконавши мети спеціальних дозволів, враховуючи неможливість продовження їх дії чи отримання нових спеціальних дозволів на інший вид користування надрами (промислову розробку), ВАТ "Укрнафта" подала заяву на отримання нового спеціального дозволу, змінивши назву і розмір площі нафтогазоносних надр, а саме - на Свистунківсько-Червонолуцьку площу (площа 96 км2). Таким чином, ВАТ "Укрнафта" сама визнала доцільність об`єднання об`єктів вивчення в один об`єкт надрокористування. За результатами обгрунтування геолого-економічної оцінки Свистунківсько-Червонолуцької площі визнано за доцільне об`єднати Свистунківське та Червонолуцьке родовища згідно з техніко-економічними показниками. Предметом спору у справі № 826/7696/18 за позовом заступника Генерального прокурора України в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю "Петро-Консалтінг" про визнання протиправним та скасування наказу, визнання недійсним спеціального дозволу на користування надрами є прийняття Держгеонадра наказу від 09.01.2018 № 08, на підставі якого ТОВ "Петро-Консалтинг" був наданий спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування літієвих руд Шевченківського родовища, в той час як ТОВ "Аркона Газ-Енергія" надано спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення надр, у тому числі ДПР з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ). У постанові Верховного Суду у справі № 826/7627/18 встановлена правомірність надання відповідачу 2 спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону.
27. У відзиві на касаційну скаргу відповідач 2 зазначив, що в ухвалі від 17.11.2020 касаційним адміністративним судом встановлено існування обставин для відкриття касаційного провадження у справі №826/14653/17 лише з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України. Нічим не обґрунтоване та безпідставне лише тільки бажання ПАТ "Укрнафта" не може бути підставою для перегляду в касаційному порядку судового рішення у справі №826/14653/17 та тим самим скаржник не вправі домагатися перегляду судом касаційної інстанції уже існуючого у спірних правовідносинах правового висновку Верховного Суду у постанові від 15.10.2019 у справі №826/7627/18. В решті доводів позивач на підтвердження своєї позиції фактично зазначає про необхідність здійснити переоцінку встановлених судами попередніх інстанцій у справі №826/14653/17 обставин, а також надати перевагу одним доказам над іншими, що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції згідно з положеннями частини другої статті 341 КАС України. Позивач не надав аргументів, яке право ПАТ "Укрнафта" нібито було порушено після спливу 3 років з дати закінчення строку дії спецдозволу №2501 і в чому суть порушення цього права у зв`язку з видачею ТОВ "Аркона Газ-Енергія" спецдозволу №4830.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
28. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), згідно з якою суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів зазначає наступне.
29. Щодо доводів відповідача 2 про помилкове відкриття Верховним Судом касаційного провадження у даній справі колегія суддів зазначає наступне.
30. Зі змісту ухвали Верховного Суду від 17.11.2020 у цій справі вбачається, що перевіривши відповідність касаційної скарги та доданих до неї документів вимогам КАС України, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для відкриття касаційного провадження.
31. Так, зокрема, Судом встановлено, що ПАТ "Укрнафта" у касаційній скарзі посилається на те, що вона стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, оскільки правозастосовча практика Верховного Суду, зокрема у справах №826/7696/18 та №826/7627/18, свідчить про наявність двох взаємовиключних підходів до оцінки законності видачі спецдозволів поза конкурсом на підставі процедури апробації, здійсненої особою, яка не мала спеціального дозволу на використання надр.
32. При цьому у касаційній скарзі позивач посилається на те, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції не відповідає правовій позиції Верховного Суду, яка висловлена у постанові від 16.04.2020 у справі № 826/7696/18, відповідно до якої спеціальний дозвіл на користування корисними копалинами визнано недійсним.
33. З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що питання відповідності позиції суду апеляційної інстанції вищезазначеному висновку Верховного Суду, потребує ретельної перевірки, яку не можна виконати на стадії відкриття касаційного провадження, а тому проаналізувавши підставу, на якій подано касаційну скаргу у цій справі, колегія суддів визначила доцільним здійснити касаційний перегляд постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2020 у справі № 826/14653/17, оскільки наведені доводи вказують на існування обставин, визначених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, і є підставою для відкриття касаційного провадження.
34. Згідно з підпунктом "а" пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження), крім випадків, якщо касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики.
35. Відповідно до частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
36. Враховуючи наведені вище обставини, встановлені Судом під час ухвалення рішення про відкриття касаційного провадження у цій справі та наведене правове регулювання, постановляючи ухвалу від 17.11.2020 Суд встановив наявність підстав для відкриття касаційного провадження у даній справі.
37. Водночас колегія суддів зауважує, що ухвала про відкриття касаційного провадження у цій справі набрала законної сили з моменту її підписання, є остаточною та оскарженню не підлягає.
38. Щодо доводів позивача, викладених у касаційній скарзі, про помилкове віднесення судом першої інстанції цієї справи до категорії справ незначної складності, колегія суддів зазначає наступне.
39. Частиною третьою статті 257 КАС України передбачено, що при вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: значення справи для сторін; обраний позивачем спосіб захисту; категорію та складність справи; обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; кількість сторін та інших учасників справи; чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.
40. Згідно з пунктом 10 частин шостої статті 12 КАС України для цілей цього Кодексу справами незначної складності є інші справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження.
41. Відповідно до частин третьої, четвертої статті 12 КАС України загальне позовне провадження призначене для розгляду справ, які через складність або інші обставини недоцільно розглядати у спрощеному позовному провадженні. Виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах: щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".
42. Зважаючи на те, що дана справа не належить до категорії справ, що розглядаються виключно в порядку загального позовного провадження, а також з огляду на те, що ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.12.2019 постановлено перейти до розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження з викликом сторін та призначено судове засідання, колегія суддів зауважує, що віднесення судом першої інстанції первісно цієї справи до справ незначної складності не вплинуло на всебічність і повноту судового розгляду.
43. Водночас колегія суддів звертає увагу, що позивачем не подавалась апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції з наведеної підстави.
44. Відповідно до статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
45. Пунктом 1 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) визначено, що справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
46. За правилами статті 17 КАС України у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
47. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом).
48. Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час звернення позивача до суду з позовом належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
49. Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 КАС України у чинній редакції, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
50. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.
51. Відповідно до пункту 9 частини першої статті 3 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду) відповідач - це суб`єкт владних повноважень, а у випадках, передбачених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
52. Згідно з частинами четвертою та п`ятою статті 50 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду) відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом. Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об`єднання громадян; про примусовий розпуск (ліквідацію) об`єднання громадян; про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); в інших випадках, встановлених законом.
53. Аналогічні положення закріплені у пункті 9 частини першої статті 4 та у частинах четвертій, п`ятій статті 46 КАС України у чинній редакції.
54. Згідно з частиною третьою статті 48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
55. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції (частина 7 статті 48 КАС України).
56. З аналізу статті 48 КАС України вбачається, що заміна первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем належить до повноважень суду першої інстанції.
57. Відповідно до частин першої та третьої статті 354 КАС України (тут і далі також - у чинній редакції) суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу
58. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
59. Зважаючи на наведені вище положення законодавства, враховуючи те, що позивачем у цій справі є ПАТ "Укрнафта", яким заявлені наступні позовні вимоги: скасувати протокол Робочої групи Державної служби геології та надр України з розгляду протоколів Державної комісії України по запасах корисних копалин від 22.11.2016 № 50 щодо Свистунківсько-Червонолуцького газоконденсатного родовища, а саме в частині слів: "Щодо розгляду результатів державної експертизи матеріалів геолого-економічної оцінки родовищ вуглеводневої сировини, виконаної ДКЗ: визнати висновки колегії ДКЗ стосовно об`єктів, розглянутих у протоколах № 3659 обґрунтованими. Схвалити протоколи ДЗК: протокол № 3659 із апробованими запасами вуглеводнів Свистунківсько-Червонолуцького газоконденсатного родовища станом на 01.01.2016"; скасувати наказ Держгеонадра "Про надання спеціальних дозволів на користування надрами" в частині пункту 4 додатка №1 щодо надання на 20 років спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку (далі також - ДПР) з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка) Свистунківсько-Червонолуцького газоконденсатного родовища ТОВ "Аркона Газ-Енергія" від 15.05.2017 № 217; визнати спеціальний дозвіл від 18.05.2017 № 4830, виданий ТОВ "Аркона Газ-Енергія" на геологічне вивчення нафтогазонасосних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка) Свистунківсько-Червонолуцького родовища, недійсним, колегія суддів дійшла висновку, що Товариство з обмеженою відповідальністю "Аркона Газ-Енергія" не є належним відповідачем у цій справі (так як таким може бути у цьому випадку лише суб`єкт владних повноважень), а тому провадження у справі в частині, що стосується Товариства з обмеженою відповідальністю "Аркона Газ-Енергія" підлягає закриттю.
60. Водночас колегія суддів зазначає, що наведені висновки суду касаційної інстанції не впливають на повноту та об`єктивність розгляду справи Верховним Судом, оскільки позовні вимоги ПАТ "Укрнафта" фактично не заявлені до ТзОВ "Аркона Газ-Енергія".
61. Враховуючи відсутність вимог до ТзОВ "Аркона Газ-Енергія", тобто відсутній безпосередній спір між позивачем та відповідачем 2, суд касаційної інстанції, закриваючи провадження у справі, не роз`яснює, до юрисдикції якого суду може належати спір.