ПОСТАНОВА
Іменем України
03 лютого 2021 року
м.Київ
справа №816/630/18
адміністративне провадження №К/9901/62773/18
№К/9901/65086/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача: Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до виконавчого комітету Полтавської міської ради, за участю третіх осіб: Державної регуляторної служби України, фізичної особи-підприємця ОСОБА_3, фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 , Приватного підприємства "Люг", Товариства з обмеженою відповідальністю "ТК Експрес-Лайн", Товариства з обмеженою відповідальністю "Делко Компані", Товариства з обмеженою відповідальністю "Люкс-Полтава-2009", Товариства з обмеженою відповідальністю "Віраж-В", Товариства з обмеженою відповідальністю "Євробус Полтава", Комунального підприємства Полтавської міської ради "Полтаваелектроавтотранс", про визнання протиправними та нечинними рішень, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами ОСОБА_2 і Державної регуляторної служби України на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15 червня 2018 року, ухвалене у складі головуючого судді Шевякова І.С. та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року, ухвалену у складі головуючого судді Бегунца А.О., суддів Старостіна В.В., Рєзнікової С.С.
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У лютому 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до виконавчого комітету Полтавської міської ради, в якому просив:
- визнати протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Полтавської міської ради №274 від 28.12.2017 "Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів міським електричним транспортом - тролейбусом";
- визнати протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Полтавської міської ради № 273 від 28.12.2017 року "Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів у пасажирському транспорті м.Полтава".
2. Ухвалою від 26 лютого 2018 року Полтавський окружний адміністративний суд відкрив провадження в адміністративній справі та призначив справу до розгляду в порядку загального позовного провадження з особливостями, передбаченими статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України).
3. Також у лютому 2018 року до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до виконавчого комітету Полтавської міської ради звернувся позивач ОСОБА_2 з позовною заявою, в якій просив:
- визнати протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Полтавської міської ради №274 від 28.12.2017 "Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів міським електричним транспортом - тролейбусом";
- визнати протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Полтавської міської ради №273 від 28.12.2017 "Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів у пасажирському транспорті м.Полтава";
- стягнути з відповідача на його користь майнову шкоду у розмірі 12,00 грн, завдану внаслідок прийняття незаконних рішень від 28.12.2017 №№273 і 274.
4. Ухвалою суду від 28 лютого 2018 року відкрито провадження в адміністративній справі №816/604/18 за позовом ОСОБА_2 до виконавчого комітету Полтавської міської ради про визнання протиправними та скасування рішення.
5. Ухвалою від 19.03.2018 адміністративні справи №816/630/18 за позовом ОСОБА_1 та №816/604/18 за позовом ОСОБА_2 були об`єднані в одне провадження, якому присвоєний номер 816/630/18.
6. На обґрунтування позову позивачі зазначали, що оскаржувані рішення прийняті з порушеннями законодавства щодо державної регуляторної політики.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
7. Виконавчим комітетом Полтавської міської ради 28.12.2017 прийнято рішення №273 "Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів у пасажирському транспорті м.Полтава", в якому з посиланням на зміну умов виробничої собівартості та реалізації послуг з перевезення пасажирів у міському пасажирському транспорті - автобусі, який працює у звичайному режимі руху, яким вирішено:
1. Встановити Комунальному підприємству Полтавської міської ради "Полтаваелектроавтотранс", Приватному підприємству "Люг"; Товариству з обмеженою відповідальністю "ТК Експрес-Лайн"; Товариству з обмеженою відповідальністю "Делко Компані"; Товариству з обмеженою відповідальністю "Люкс-Полтава-2009"; Товариству з обмеженою відповідальністю "Віраж-В"; Товариству з обмеженою відповідальністю "Євробус Полтава", фізичній особі-підприємцю ОСОБА_3 ; фізичній особі-підприємцю ОСОБА_4 тариф на перевезення пасажирів у міському пасажирському транспорті - автобусі, який працює у звичайному режимі руху, не більше 5,00 грн (вартість разового проїзду одного пасажира).
2. З метою забезпечення соціального захисту учнів та студентів встановити Комунальному підприємству "Полтаваелектроавтотранс" Полтавської міської ради тариф на пільговий проїзд (дев`ять навчальних місяців) в автобусі, який працює у звичайному режимі руху, в розмірі 4,50 грн (вартість разового проїзду одного пасажира за наявності учнівського/студентського квитка).
8. Виконавчим комітетом Полтавської міської ради 28.12.2017 прийнято рішення №274 "Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів міським електричним транспортом - тролейбусом" з метою приведення у відповідність рівня тарифу на перевезення пасажирів міським електричним транспортом - тролейбусом економічно обґрунтованим витратам, яким вирішено:
1. Встановити Комунальному підприємству Полтавської міської ради "Полтаваелектроавтотранс" тариф на перевезення пасажирів міським електричним транспортом - тролейбусом на рівні 3,00 грн (вартість одного пасажироперевезення).
2. Встановити Комунальному підприємству Полтавської міської ради "Полтаваелектроавтотранс" вартість проїзного квитка тривалого користування при перевезення пасажирів міським електричним транспортом - тролейбусом, а саме:
- для учнів шкіл - 45,00 грн на місяць;
- для студентів денної форми навчання - 60,00 грн на місяць;
- для громадян - 120,00 грн на місяць;
- для службових поїздок працівників підприємств, установ та організацій - 180,00 грн на місяць.
9. Вказані рішення оприлюднені у випуску №1 від 04.01.2018 газети "Полтавський вісник".
10. Не погодившись з зазначеними рішеннями позивачі звернулись до суду з даним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
11. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 15 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволений повністю.
Адміністративний позов ОСОБА_2 задоволений частково.
Рішення Виконавчого комітету Полтавської міської ради №273 від 28.12.2017 "Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів у пасажирському транспорті м.Полтава" та рішення №274 від 28.12.2017 "Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів міським електричним транспортом - тролейбусом" - визнано протиправними та нечинними повністю.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Здійснено розподіл судових витрат.
12. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшовши висновку, що оскаржувані рішення мають передбачені законом ознаки регуляторних актів, приймаючи які відповідач діяв не на підставах, не у спосіб та не у порядку, передбаченому Законом, порушуючи при цьому вимоги Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги ОСОБА_2 про стягнення майнової шкоди в розмірі 12 грн, суди зазначили про відсутність фактичних даних, які б доводили, що відповідні витрати на проїзд вчинені саме позивачем (квитки на проїзд знеособлені й не містять ідентифікуючих даних пасажира); крім того стягнення саме такої плати за проїзд було правомірним у час дії оскаржуваних рішень до зупинення її ухвалою суду про забезпечення позову.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги і аргументи сторін
13. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, в частині відмовлених позовних вимог, ОСОБА_2 подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати в частині відмовлених позовних вимог і направити справу на новий судовий розгляд в скасованій частині, а в іншій частині залишити без змін.
14. На обґрунтування касаційної скарги зазначив про наявність у нього права на відшкодування шкоди, завданої йому внаслідок прийняття відповідачем протиправних рішень.
15. Не погодившись з судовими рішеннями попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог, Державна регуляторна служба України подала касаційну скаргу, в якій посилаючись на незаконність та необґрунтованість оскаржуваних рішень, які прийняті з порушенням норм матеріального і процесуального права, без врахування всіх обставин, що мали значення для справи, просить скасувати оскаржувані судові рішення в частині задоволених позовних вимог і ухвалити нове рішення у відповідній частині, яким відмовити у задоволенні позову позивачів.
16. На обґрунтування касаційної скарги зазначає про помилковість висновків судів попередніх інстанцій, що оскаржувані рішення є регуляторними актами, та не взяття до уваги судами доказів, які могли істотно вплинути на їх висновки.
V. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного суду
17. Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
18. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
19. Як зазначалося вище, ОСОБА_2 подана касаційна скарга щодо судових рішень в частині відмовлених позовних вимог.
20. Доводами касаційної скарги Державної регуляторної служби України є неналежність прийнятих відповідачем рішень, які є предметом спору у цій справі, до регуляторних актів, у зв`язку з чим відсутня необхідність дотримання процедури прийняття регуляторного акту, порушення якої встановлено судами та стало підставою для визнання протиправними та нечинними оскаржуваних рішень.
21. Таким чином з огляду на приписи частини першої статті 341 КАС України Суд здійснює розгляд справи в межах заявлених доводів касаційних скарги, а саме щодо наявності у ОСОБА_2 на відшкодування визначеної ним шкоди та чи є прийняті відповідачем рішення регулярними актами.
22. Частиною другою ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
24. В силу частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
25. Згідно з частиною третьою статті 5 Закону України "Про автомобільний транспорт" державне регулювання та контроль у сфері автомобільного транспорту реалізується шляхом проведення центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування економічної, тарифної, науково-технічної та соціальної політики, ліцензування, стандартизації та сертифікації на автомобільному транспорті, задоволення потреб автомобільного транспорту в паливно-енергетичних і матеріально-технічних ресурсах і транспортних засобах.
26. Відповідно до підпункту 2 пункту "а" частини першої статті 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів міських рад належить встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та централізоване водовідведення, послуги з постачання гарячої води, які встановлюються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги.
27. За підпунктом 12 пункту "а" частини першої статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку належить залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, до участі в обслуговуванні населення засобами транспорту і зв`язку.
28. Приписами статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" встановлено:
- регуляторний акт - це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.
29. Так, законодавчо чітко закріплено як визначення регуляторного акта, так і обов`язкові його ознаки, які визначені статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
30. Визначальним є те, що такий акт: