ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 січня 2021 року
м. Київ
справа №640/18105/19
адміністративне провадження №К/9901/19177/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
за участю:
секретаря судового засідання Совяк-Круковського М.В.,
позивача ОСОБА_1,
представника позивача Завадецького О.О.,
представників відповідача - Бойко С.В., Смаля Д.А., Пріцака І.Є.,
представника третьої особи-2 - Радченко А.М.,
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Національного банку України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2020 року (судді Арсірій Р.О., Кузьменко В.А., Огурцов О.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року (судді Аліменко В.О., Кучма А.Ю., Бєлова Л.В.) у справі № 640/18105/19 за позовом ОСОБА_1 до Національного банку України, треті особи: Кабінет Міністрів України, Акціонерне товариство "Державний ощадний банк України", про визнання протиправним та скасування рішення і
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У вересні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національного банку України (далі альтернативно - НБУ або Банк або відповідач), треті особи: Кабінет Міністрів України (далі - КМУ), Акціонерне товариство "Державний ощадний банк України" (далі - АТ "Ощадбанк"), у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення НБУ від 15 серпня 2019 року № 401 "Про відмову у погодженні ОСОБА_1 на посаду члена Наглядової ради акціонерного товариства "Державний ощадний банк України".
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що розпорядженням від 22 травня 2019 року № 330-р КМУ реалізував свої виключні повноваження щодо призначення ОСОБА_1 членом Наглядової ради АТ "Ощадбанк" у відповідності до статті 7 Закону України від 07 грудня 2000 року № 2121-III "Про банки і банківську діяльність" (далі - Закон № 2121-III), яка, у свою чергу, не передбачає необхідності погодження Банком особи, призначеної на посаду члена Наглядової ради державного банку. Як на підставу своїх повноважень щодо погодження позивача на посаду члена Наглядової ради АТ "Ощадбанк" відповідач в оскаржуваному рішенні посилається на положення статті 42 Закону № 2121-III, однак стаття 7 цього Закону має пріоритет у застосуванні до спірних правовідносин, а відтак, призначення членів Наглядової ради державного банку є виключною компетенцією КМУ. Крім того, в спірному рішенні НБУ не зазначені факти та обставини, які характеризують сукупність знань, професійного та управлінського досвіду ОСОБА_1, необхідних для належного виконання посадових обов`язків члена Наглядової ради АТ "Ощадбанк", з урахуванням бізнес-плану та стратегії АТ "Ощадбанк", функціонального навантаження та сфери відповідальності позивача. Натомість, єдиною підставою прийняття оскаржуваного рішення Банк зазначив результати співбесіди з Кваліфікаційною комісією, без зазначення таких результатів у самому рішенні, а також їх змісту, правової кваліфікації, підтвердження фактами, повноважень членів Кваліфікаційної комісії, їх власної кваліфікації та жодних інших обставин, які б мали відношення до застосування положень частини четвертої статті 42 Закону № 2121-III. На думку позивача, спірне рішення НБУ не відповідає критеріям пропорційності, оскільки в ньому міститься висновок про невідповідність професійної кваліфікації ОСОБА_1 вимогам Закону № 2121-III в цілому, а не лише стосовно посади члена Наглядової ради АТ "Ощадбанк". Оскаржуване рішення підписане заступником голови Комітету з питань нагляду та регулювання діяльності банків, нагляду (оверсайту) платіжних систем Дегтярьовою Н.М., незважаючи на присутність на засіданні Комітету голови ОСОБА_2 , яка фактично й була на ньому головуючою.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року, адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано рішення НБУ від 15 серпня 2019 року № 401 "Про відмову у погодженні ОСОБА_1 на посаду члена Наглядової ради акціонерного товариства "Державний ощадний банк України". Стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань НБУ понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 1536,80 грн.
Мотиви, з яких суди першої та апеляційної інстанцій виходили при ухваленні зазначених рішень, полягають у тому, що з аналізу положень законодавства про банки слідує, що процедура відбору, перевірки та призначення членів Наглядової ради державного банку, не передбачає перевірку Банком професійної придатності членів наглядових рад державних банків. ОСОБА_1 призначений на посаду члена Наглядової ради АТ "Ощадбанк" за поданням профільного Комітету Верховної Ради України. Законність та правильність проведення конкурсного відбору, в результаті якого ОСОБА_1 був призначений на посаду, на час розгляду даної адміністративної справи, ніким, включаючи відповідача, не заперечувалась. Отже, за умови проходження конкурсного відбору і призначення на посаду, подальша повторна перевірка з боку іншого державного органу і можливість його непогодження призводить до правової невизначеності і порушення прав призначених керівників державних банків. Таким чином, процедура погодження НБУ на посаду члена Наглядової ради державного банку суперечить не тільки спеціальній нормі - статті 7 Закону № 2121-III, а й принципу правової визначеності.
Крім того, при наданні оцінки спірному рішенню суб`єкта владних повноважень на відповідність критеріям, визначених частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що вказане рішення не містить жодних обґрунтувань, які можуть свідчити про невідповідність ОСОБА_1 вимогам професійної придатності, встановленим законодавством для керівників банків. Дане рішення містить лише посилання на результати співбесіди позивача з Кваліфікаційною комісією. Однак, дослідивши витяг з Протоколу засідання Кваліфікаційної комісії НБУ від 14 серпня 2019 року № 30/БТ, суди встановили, що під час співбесіди Кваліфікаційна комісія оцінювала дії ОСОБА_1 уже під час здійснення ним повноважень члена Наглядової ради АТ "Ощадбанк", не надаючи оцінку його відповідності кваліфікаційним вимогам щодо ділової репутації та професійної придатності на цю посаду. Тобто, рішення НБУ прийняте без надання належної оцінки відповідності ОСОБА_1 вимогам професійної придатності.
З огляду на зазначене суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не довів правомірність та обґрунтованість прийнятого ним рішення, а тому оскаржуване рішення є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи
Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, Банк звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року, ухвалити у справі нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю.
Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідач указує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме відсутній висновок щодо питання застосування норм Закону № 2121-III стосовно здійснення Банком процедури погодження керівників державних банків.
Аргументи скаржника полягають у тому, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій свідчать про неправильне застосування норм матеріального права, а саме статей 7, 42 Закону № 2121-III та норм Положення про ліцензування банків, затвердженого Постановою Правління НБУ від 22 грудня 2018 року № 149, оскільки:
- статтею 7 Закону № 2121-III не передбачено порядку конкурсного відбору осіб на посади членів наглядових рад - представників держави;
- НБУ здійснює погодження керівників банків - представників держави не на підставі подання профільного комітету Верховної Ради України про призначення позивача на посаду члена Наглядової ради АТ "Ощадбанк", а на підставі комплексного та всебічного аналізу поданих документів та отриманої інформації, а також на підставі результатів тестування та/або співбесіди, проведених Банком у порядку, визначеному Положенням про ліцензування банків;
- судом не враховано, що до позивача не застосовуються випадки, передбачені Положенням про ліцензування банків, коли не вимагається погодження НБУ на посади керівників банку;
- судами першої та апеляційної інстанцій підмінено поняття "погодження" поняттям "призначення", що свідчить про неправильне тлумачення норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.
Скаржник указує, що ОСОБА_1 був призначений на посаду члена Наглядової ради АТ "Ощадбанк" як представник держави. Виходячи з того, що статтею 7 Закону № 2121-III не передбачено проведення конкурсу на посади членів наглядової ради - представників держави, тому наявність подання профільного Комітету Верховної Ради України про призначення позивача на посаду члена Наглядової ради АТ "Ощадбанк" не може бути підставою визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення НБУ, оскільки саме Положенням про ліцензування банків визначається порядок та особливості погодження члена ради банку, який обирається (призначається) уповноваженим державним органом України як представник держави.
Скаржник зазначає, що у відповідності до вимог Положення про ліцензування банків Банком було комплексно проаналізовано надану АТ "Ощадбанк" інформацію та документи, інформацію про кандидата та АТ "Ощадбанк", отриману НБУ під час здійснення ним банківського регулювання та нагляду, інформацію з відкритих джерел. Окрім цього, Кваліфікаційною комісією було проведено тестування та співбесіду з ОСОБА_1 . Результати проведеної співбесіди продемонстрували невідповідність рівня професійної придатності позивача та неналежне виконання ним обов`язків члена Комітету Наглядової ради АТ "Ощадбанк" з питань призначень та винагород посадовим особам та Комітету з ризиків.
Між тим, вирішуючи даний спір, суди першої та апеляційної інстанцій перебрали на себе повноваження НБУ щодо перевірки доцільності постановки питань членами Кваліфікаційної комісії запрошеним особам під час проведення з ними співбесід та щодо формування висновків членами Кваліфікаційної комісії за результатами проведеної співбесіди. З огляду на це скаржник вважає, що судами порушено норми процесуального права, а саме статті 2, 8, 9, 90 КАС України. До того ж судами першої та апеляційної інстанцій при ухваленні оскаржуваних рішень необґрунтовано надано перевагу одним доказам над іншими, що є порушенням вимог статей 9, 72, 73, 77 КАС України.
На підставі викладеного скаржник уважає, що рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року є незаконними, необґрунтованими та такими, що ухвалені за неправильного застосування норм матеріального права та з порушенням норм процесуального права, у зв`язку з чим підлягають скасуванню.
У відзиві на касаційну скаргу представник позивача - адвокат Завадецький О.О. просить касаційну скаргу НБУ залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін, указуючи про те, що непогодження НБУ вже призначеної особи, підтвердження професійної придатності якої було здійснене профільним комітетом Верховної Ради України, а призначення - Урядом, є недоречним, порушує принцип правової визначеності та легітимних очікувань. Зокрема, позивач був призначений членом Наглядової ради АТ "Ощадбанк" розпорядженням КМУ від 22 травня 2019 року та на час прийняття оскаржуваного рішення НБУ від 15 серпня 2019 року вже протягом більше двох місяців працював на посаді. В такому контексті, на думку представника позивача, має місце дострокове припинення повноважень члена наглядової ради державного банку. Проте чинним законодавством не передбачена можливість дострокового припинення повноважень члена наглядової ради державного банку у зв`язку з непогодженням НБУ.
Представник позивача зазначає, що вирішуючи даний спір, суди попередніх інстанцій не обмежилися перевіркою меж повноважень НБУ, і перевірили оскаржуване рішення відповідача на відповідність критеріям законності в межах позовних вимог та їх аргументування. Суди правильно оцінили зібрані по справі докази та дійшли обґрунтованого висновку про невідповідність оскаржуваного рішення Банку критеріям, визначених частиною другою статті 2 КАС України.
Водночас, представник позивача вказує на наявність підстав для закриття касаційного провадження відповідно до положень пункту 4 частини першої статті 339 КАС України, оскільки відповідач, посилаючись у касаційній скарзі на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, не зазначає конкретної норми права щодо якої, на його думку, відсутній висновок Верховного Суду.
У письмових поясненнях на касаційну скаргу представник АТ "Ощадбанк" просить відмовити в задоволенні касаційної скарги НБУ та залишити без змін оскаржувані судові рішення. Позиція третьої особи ґрунтується на тому, що стаття 7 Закону № 2121-III є спеціальною нормою щодо питання призначення членів наглядових рад державних банків, а тому має пріоритет по відношенню до інших статей цього Закону, зокрема до статті 42. Таким чином доводи скаржника про неправильне застосування судами норм матеріального права є необґрунтованими. Дії відповідача щодо надання оцінки діяльності ОСОБА_1 на посаді члена Наглядової ради АТ "Ощадбанк" суперечать нормам законодавства про банки, оскільки знаходяться поза межами компетенції НБУ. Суди попередніх інстанцій не перебирали на себе повноваження НБУ та не втручалися у його дискрецію, а виключно здійснили аналіз оскаржуваного рішення відповідача на відповідність вимогам, наведеним у статті 2 КАС України, Конституції України та Закону № 2121-III та, встановивши його протиправність, дійшли висновку про необхідність його скасування.
Рух касаційної скарги
Проколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 серпня 2020 року визначено склад судової колегії для розгляду зазначеної касаційної скарги: Соколов В.М. (головуючий суддя - суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Ухвалою від 17 серпня 2020 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Ухвалою Верховного Суду від 27 листопада 2020 року закінчено підготовчі дії по справі № 640/18105/19 та призначено її до розгляду у попередньому судовому засіданні на 30 листопада 2020 року.
30 листопада 2020 року колегія суддів дійшла висновку про необхідність розгляду справи у судовому засіданні за участю сторін, у зв`язку з чим призначила її розгляд у закритому судовому засіданні на 17 грудня 2020 року.
У судовому засіданні 17 грудня 2020 року Судом оголошено перерву для надання учасниками справи додаткових пояснень.
У судовому засіданні 28 січня 2021 року представники скаржника підтримали вимоги касаційної скарги та просили їх задовольнити.
Позивач та його представник просили залишити касаційну скаргу НБУ без задоволення, а судові рішення без змін.
Представник АТ "Ощадбанк" просив відмовити в задоволенні касаційної скарги НБУ та залишити без змін оскаржувані судові рішення.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Розпорядженням КМУ від 22 травня 2019 року № 330-р "Деякі питання наглядової ради акціонерного товариства "Державний ощадний банк України" ОСОБА_1 призначено членом Наглядової ради АТ "Ощадбанк" як представника держави від Комітету Верховної Ради України з питань фінансової політики і банківської діяльності. Згідно з пунктом 2-1 указаного розпорядження, строк повноважень членів Наглядової ради АТ "Ощадбанк" становить три роки з дати набрання чинності цим розпорядженням. Розпорядження набрало чинності 14 червня 2019 року.
15 серпня 2019 року Комітет НБУ з питань нагляду та регулювання діяльності банків, нагляду (оверсайту) платіжних систем, ураховуючи пропозиції та рекомендації Кваліфікаційної комісії, керуючись вимогами статті 42 Закону № 2121-III, глави 41 розділу VI Положення про ліцензування, пункту 12 розділу ІІ Положення про Комітет з питань нагляду та регулювання діяльності банків, нагляду (оверсайту) платіжних систем, затвердженого постановою Правління НБУ від 24 липня 2015 року № 477 (у редакції рішення Правління НБУ від 11 жовтня 2017 року № 670-рш) (зі змінами), прийняв рішення № 401 про відмову у погодженні ОСОБА_1 на посаду члена Наглядової ради АТ "Ощадбанк".
Не погодившись з таким рішенням Банку, позивач звернувся до адміністративного суду за захистом своїх прав, свобод та законних інтересів.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Положеннями частини третьої статті 3 КАС України визначено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Приписами частин першої та другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Структуру банківської системи, економічні, організаційні і правові засади створення, діяльності, реорганізації і ліквідації банків визначає Закон № 2121-III, метою якого є правове забезпечення стабільного розвитку і діяльності банків в Україні і створення належного конкурентного середовища на фінансовому ринку, забезпечення захисту законних інтересів вкладників і клієнтів банків, створення сприятливих умов для розвитку економіки України та підтримки вітчизняного товаровиробника.
Цей Закон регулює відносини, що виникають під час заснування, реєстрації, діяльності, реорганізації та ліквідації банків. Положення цього Закону та нормативно-правові акти Національного банку України застосовуються як до банків, так і до філій іноземних банків (стаття 3 Закону № 2121-III).
Відповідно до положень статті 4 Закону № 2121-III банківська система України складається з Національного банку України та інших банків, а також філій іноземних банків, що створені і діють на території України відповідно до положень цього Закону та інших законів України.
Національний банк України здійснює регулювання та банківський нагляд відповідно до положень Конституції України, цього Закону, Закону України "Про Національний банк України", інших законодавчих актів України та нормативно-правових актів Національного банку України. Національний банк України визначає особливості регулювання та нагляду за системно важливим банком, банком, що має статус Розрахункового центру з обслуговування договорів на фінансових ринках, з урахуванням специфіки діяльності таких банків.
Згідно з статтею 2 Закону України від 20 травня 1999 року № 679-XIV "Про Національний банк України", Національний банк є центральним банком України, особливим центральним органом державного управління, юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації якого визначаються Конституцією України, цим Законом та іншими законами України.
У даній справі спірні правовідносини пов`язані з припиненням повноважень члена Наглядової ради АТ "Ощадбанк" ОСОБА_1 у зв`язку із прийняттям Національним банком рішення про відмову в його погодженні на вказану посаду.
Відповідно до Статуту АТ "Ощадбанк", затвердженого постановою КМУ від 25 лютого 2003 року № 261 (у редакції постанови від 05 червня 2019 року № 568), АТ "Ощадбанк" (далі - Банк) є державним банком. Єдиним акціонером Банку, якому належить 100 відсотків акцій у статутному капіталі Банку, є держава. Функції з управління корпоративними правами держави у Банку здійснює КМУ, який виконує також функції вищого органу Банку (далі - вищий орган). Статут Банку та зміни до нього затверджуються вищим органом. Рішення вищого органу оформлюються актами КМУ, проекти яких готуються і вносяться на розгляд КМУ Мінфіном і не підлягають погодженню з іншими заінтересованими органами.
Пунктами 110- 113 Статуту АТ "Ощадбанк" визначено, що до виключної компетенції вищого органу належить прийняття рішень, зокрема, щодо призначення та припинення повноважень членів наглядової ради в порядку та з урахуванням особливостей, передбачених статтею 7 Закону України "Про банки і банківську діяльність"; затвердження умов цивільно-правових договорів, що укладаються з членами наглядової ради, обрання особи, уповноваженої на підписання цивільно-правових договорів з членами наглядової ради; встановлення розміру винагороди членів наглядової ради, в тому числі заохочувальних та компенсаційних виплат; затвердження положення про наглядову раду.