ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 826/18630/15
адміністративне провадження № К/9901/32553/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/18630/15
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Новий Формат ТВ" до Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Національна рада України з питань телебачення та радіомовлення про визнання незаконним розпорядження, -
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Новий Формат ТВ"
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Бєлової Л.А., суддів Безименної Н.В., Кучми В.С.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У серпні 2015 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Новий Формат ТВ" (далі - позивач, ТОВ "Новий формат ТВ") звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Національна рада України з питань телебачення та радіомовлення (далі - третя особа, Національна рада), у якому просило визнати незаконним розпорядження КМУ від 30 червня 2015 року № 700-р "Деякі питання відповідальності телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення та радіомовлення".
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що оскаржуване розпорядження відповідача є незаконним, оскільки прийняте з грубим порушенням законодавства. Так, на переконання позивача, спірне розпорядження у порушення положень Закону України "Про Кабінет Міністрів України" та Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" не пройшло процедуру його оприлюднення як регуляторного акта та не було погоджено уповноваженим органом, тобто Державною регуляторною службою України.
2.1. Крім того, на думку позивача, приймаючи спірне розпорядження відповідач порушив імперативні приписи частини першої статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та погодив регуляторний акт, а саме проект рішення Національної ради від 11 червня 2015 року №743, який суперечить нормам Конституції та законів України. Зазначає, що проект наведеного рішення третьої особи не було опубліковано та не подано для погодження до Державної регуляторної служби України. В порушення приписів статті 92 Конституції України та частини другої статті 241 Господарського кодексу України рішенням від 11 червня 2015 року № 743 розширено повноваження Національної ради та встановлено відповідальність для осіб, яка може визначатися лише законами.
2.2. Позивач також звертає увагу, що на засідання КМУ Національна рада подала, а відповідач розглянув, інший за назвою та змістом проект розпорядження, аніж оскаржуване розпорядження від 30 червня 2015 року № 700-р. В порушення вимог Регламенту КМУ проект оскаржуваного розпорядження відповідача не надсилався уповноваженому представнику всеукраїнських об`єднань організацій роботодавців. Оскаржуване розпорядження не могло бути прийнятим, оскільки воно не проходило погодження, згідно з порядком денним, зазначеним у протоколі від 30 червня 2015 року № 71 за нього не голосували на засіданні КМУ. Крім того, пункт 2 питання 4 Протоколу від 30 червня 2015 року №71 свідчить про наявність зауважень та необхідність доопрацювання проекту розпорядження .
2.3. Окремо позивач наголошує, що частина друга спірного розпорядження не відповідає вимогам пункту 3 частини третьої § 46 Регламенту КМУ, затвердженого постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950, оскільки строк дії акта КМУ встановлюється виключно у випадку коли проект повністю або частково не відповідає acquis communautaire та за умови, що висновком Мін`юсту обґрунтовано необхідність прийняття акта на визначений строк. Однак, згідно з розділом 6 Висновку Міністерства юстиції України від 20 травня 2015 року за результатами правової експертизи проекту розпорядження КМУ "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на радіоорганізації та провайдерів програмної експертизи за порушення законодавства про телебачення та радіомовлення", такий проект за предметом правового регулювання не належить до пріоритетних сфер у яких здійснюється адаптація законодавства України до acquis communautaire. Крім того, зазначає, що частина друга спірного розпорядження у порушення вимог частини першої §40 Регламенту КМУ не погоджувалася із заінтересованими органами.
2.4. Також, на переконання позивача, погодження розмірів штрафів, які будуть застосовуватися до суб`єктів господарювання за порушення вимог законодавства про телебачення та радіомовлення мало здійснюватися шляхом затвердження постанови, а не розпорядження Кабінету Міністрів України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 червня 2019 року адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано розпорядження КМУ від 30 червня 2015 року №700-р "Деякі питання відповідальності телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення".
4. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції вказав на те, що розпорядження КМУ від 30 червня 2015 року № 700-р є регуляторним актом, оскільки ним встановлено розміри штрафів за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення. Відповідачем відповідно до частини другої статті 77 КАС України не надано доказів дотримання процедури його прийняття, визначеної Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", зокрема процедури погодження винесеного розпорядження.
4.1. Крім того, суд першої інстанції зазначив, що 30 червня 2015 року відповідачем прийнято оскаржуване розпорядження №700-р "Деякі питання відповідальності телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення", яке не відповідає проекту розпорядження КМУ "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення".
4.2. Також, суд першої інстанції вказав на те, що саме проект розпорядження КМУ "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення" надавався Національною радою на погодження та був погоджений у встановленому порядку, а не рішення Національної ради від 11 червня 2015 року №743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення".
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року задоволено апеляційній скарги Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення та КМУ. Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 червня 2019 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
5.1. Скасовуючи рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 червня 2019 року та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції вказав на помилковість висновків суду першої інстанції про те, що оскаржуване розпорядження відповідача є регуляторним актом.
5.2. Зазначив, що оскаржуване розпорядження відповідача є формою погодження розмірів штрафів, які згідно з частиною десятою статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" встановлюються Національною радою за погодженням з КМУ. У даному випадку регуляторним актом є саме рішення Національної ради від 11 червня 2015 року № 743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телеорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення", яким було визначено розміри відповідних штрафів на виконання вимог закону.
5.3. Також, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідачем правомірно погоджено рішення Національної ради від 11 червня 2015 року №743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення", оскільки розміри штрафів, які встановлені Національною радою і повинні бути погоджені з КМУ, були також погоджені з Державною регуляторною службою України шляхом погодження проекту розпорядження КМУ "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення".
5.4. Крім того, суд апеляційної інстанції врахував, що постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року у справі №826/18626/15, яка набрала законної сили, було залишено без змін рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 березня 2019 року, яким відмовлено у задоволенні позову ТОВ "Новий формат ТВ" до Національної ради про визнання незаконним рішення Національної ради від 11 червня 2015 року №743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення та радіомовлення".
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
6. 22 листопада 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ТОВ "Новий формат ТВ", в якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 червня 2019 року залишити в силі.
7. В обґрунтування касаційної скарги зазначено, що при ухвалені оскаржуваного рішення суд апеляційної інстанції не правильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права.
7.1. Так, скаржник наголошує, що у позовній заяві детального обґрунтував власну позицію, із якою погодився суд першої інстанції, щодо незаконності спірного розпорядження відповідача у зв`язку із наявністю процедурних порушень при прийнятті оскаржуваного розпорядження. Зазначав, що спірне розпорядження як регуляторний акт не проходило визначену Законом України "Про засади держаної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" процедуру погодження. Крім того, вказане розпорядження взагалі не розглядалося на відповідному засідання КМУ. Згідно з протоколом засідання КМУ від 30 червня 2015 року №71 на цьому засіданні відповідачем розглядався проект розпорядження "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення", який у зв`язку із наявністю зауважень до нього, мав бути розглянутий повторно. Однак, суд апеляційної інстанції не надав оцінки наведеним обставинам, а тому дійшов необґрунтованого, помилкового та такого, що не відповідає обставинам справи, висновку про законність оскаржуваного розпорядження відповідача.
7.2. Також, скаржник наполягає, що судовим розглядом у справі №826/18626/15 установлено, що у порушення частини першої статті 21, частини першої статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" проект рішення Національної ради від 11 червня 2015 року №743 як регуляторний акт не подавався на погодження і не погоджений Державною регуляторною службою України. Натомість, на переконання скаржника, суд апеляційної інстанції безпідставно ототожнив різні регуляторні нормативно-правові акти - спірне розпорядження відповідача і рішення Національної ради від 11 червня 2015 року №743 та ухилився від надання належної оцінки доводам позивача саме щодо нерозгляду і неприйняття оскаржуваного розпорядження на засіданні КМУ.
7.3. Крім того, скаржник звертає увагу на те, що штрафи, які затверджені рішенням Національної ради від 11 червня 2015 року №743 є адміністративно - господарськими санкціями у розумінні частини першої статті 241 ГК України і як один із видів адміністративної відповідальності відповідно до пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України можуть встановлюватися лише законами України. Наукові висновки, отримані під час розгляду Конституційним Судом України справи за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України положень частини десятої статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", підтверджують неконституційність вказаної норми, в редакції яка діяла на момент прийняття Національної ради від 11 червня 2015 року №743 і спірного розпорядження відповідача, та прямо свідчать про неконституційність і невідповідність спірного розпорядження відповідача нормам Конституції України та Господарського кодексу України.
7.4. Підсумовуючи викладене скаржник вказав на те, що судом апеляційної інстанції невірно оцінено доводи апеляційних скарг, у зв`язку з чим безпідставно скасовано законне і обґрунтоване рішення суду першої інстанції у цій справі.
8. 22 листопада 2019 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
9. Ухвалою Верховного Суду від 02 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
10. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 28 грудня 2020 року закінчено підготовчі дії та призначено касаційну скаргу до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до частини першої статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
11. 16 грудня 2019 року від третьої особи надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому проти доводів та вимог касаційної скарги заперечує і просить таку залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанцій - без змін.
11.1. Зокрема, наполягає на тому, що визначені в регуляторному акті - рішенні Національної ради від 11 червня 2015 року № 743 та погоджені в оскаржуваному розпорядженні КМУ від 30 червня 2015 року № 700-р розміри відповідних штрафів були встановлені з дотриманням належної процедури розроблення, розгляду, прийняття та оприлюднення з урахуванням вимог закону.
11.2. Зазначає, що спірне розпорядження не є регуляторним актом, оскільки не здійснює правового регулювання та є лише формою погодження розмірів штрафів, які згідно з частиною десятою статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" встановлюються Національною радою за погодженням з КМУ. Крім того, проект оскаржуваного розпорядження був погоджений рішенням Державної регуляторної служби України від 28 квітня 2015 року № 258.
11.3. Також, третя особа наголошує, що правомірність її рішення від 11 червня 2015 року № 743 підтверджено у судовому порядку під час розгляду справи №826/18626/15. Обставини, встановлені у даній справі відповідно до частини четвертої статті 78 КАС України не підлягають доказуванню під час розгляду іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
12. Від відповідача відзив на касаційну скаргу не надійшов, що відповідно до статті 338 КАС України (в редакції до 08 лютого 2020 року) не є перешкодою для перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанції.
Установлені судами фактичні обставини справи
13. ТОВ "Новий формат ТВ" зареєстроване як юридична особа та має ліцензію на здійснення мовлення (багатоканального телебачення) від 19 вересня 2011 року серії НР № 00169-м.
14. Рішенням Національної ради від 12 лютого 2015 року № 135 "Про розгляд проекту розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення" вирішено винести на громадське обговорення проект розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення (додається). Встановлено термін для громадського обговорення - один місяць з дня оприлюднення.
15. Листом від 24 березня 2015 року № 17/751 Національною радою направлено до Державної регуляторної служби України на розгляд та погодження проект розпорядження КМУ "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення".
15.1. Текст проекту розпорядження КМУ "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення", розробленого Національною радою, було викладено у такій редакції: "відповідно до частини десятої статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" погодитися з рішенням Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення щодо встановлення розмірів штрафів за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення згідно з додатком". Додатком визначено розміри штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення.
16. Рішенням Державної регуляторної служби України від 28 квітня 2015 року №258 "Про погодження проекту регуляторного акта" погоджено проект розпорядження КМУ "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення".
17. Національною радою прийнято рішення від 11 червня 2015 року № 743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення", яким остання керуючись частиною десятою статті 72 закону України "Про телебачення і радіомовлення", статтею 17, частиною другою статті 24 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" затвердила розмір штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення, що додаються.
18. Згідно з Витягом із протоколу № 71 засідання КМУ від 30 червня 2015 року "4. Про проекти розпоряджень КМУ" прийнято розпорядження КМУ "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення" та доручено Національній раді доопрацювати його у триденний строк з урахуванням результатів обговорення, зокрема, щодо уточнення строку дії акта.
19. Проте, 30 червня 2015 року відповідачем прийнято оскаржуване розпорядження №700-р "Деякі питання відповідальності телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення".
20. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року у справі № 826/18626/15, яка набрала законної сили, було залишено без змін рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 березня 2019 року, яким відмовлено у задоволенні позову ТОВ "Новий формат ТВ" до Національної ради про визнання незаконним рішенням Національної ради від 11 червня 2015 року №743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення та радіомовлення".
Джерела права та акти їх застосування
21. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України (тут і далі у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Відносини, що виникають у сфері телевізійного та радіомовлення на території України, визначає правові, економічні, соціальні, організаційні умови їх функціонування, спрямовані на реалізацію свободи слова, прав громадян на отримання повної, достовірної та оперативної інформації, на відкрите і вільне обговорення суспільних питань врегульовані Законом України "Про телебачення і радіомовлення" від 21 грудня 1993 року № 3759-XII (далі - Закон № 3759-XII, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).
23. Відповідно до абзацу 2 частини 1 статті 70 Закону №3759-XII Національна рада здійснює контроль за дотриманням та забезпечує виконання вимог, серед іншого, законодавства України у сфері телебачення і радіомовлення.
24. Згідно із частинами першою та другою статті 72 Закону № 3759-XII санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення застосовуються за рішенням суду або, у встановлених цим Законом випадках, за рішенням Національної ради.
Національна рада застосовує санкції до телерадіоорганізацій у разі порушення ними вимог цього Закону або ліцензійних умов.
25. Національна рада може застосовувати до телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги такі санкції: оголошення попередження; стягнення штрафу; подання до суду справи про анулювання ліцензії на мовлення (частина шоста статті 72 Закону № 3759-XII)
26. Частиною десятою статті 72 Закону № 3759-XII визначено, що розміри штрафів встановлюються Національною радою за погодженням з КМУ відповідно до вимог законодавства.
27. Згідно із частиною першою статті 1 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" від 23 вересня 1997 року №538/97-ВР (далі - Закон № 538/97-ВР, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) Національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, передбачених цими законами.
28. Частиною першою статті 17 Закон № 538/97-ВР установлено, що Національна рада в межах своїх повноважень приймає регуляторні акти, у тому числі нормативно-правові, а також інші акти індивідуальної дії.
29. Згідно із частиною другою статті 17 Закон № 538/97-ВР регуляторні, у тому числі нормативно-правові, акти мають проходити всі стадії прийняття та порядок оприлюднення актів, визначені Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Рішення Національної ради, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
30. Стаття 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року №1160-IV (далі - Закон №1160-IV, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) визначає, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
31. Відповідно до частин першої, другої статті 8 Закону №1160-IV стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
32. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта (частина четвертої статті 9 Закону №1160-IV).
33. Згідно з частиною першою статті 21 Закону №1160-IV проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.
34. Відповідно до частин першої та третьої статті 24 Закону №1160-IV кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до КМУ, подається для підготовки експертного висновку щодо регуляторного впливу до структурного підрозділу Секретаріату КМУ, на який рішенням КМУ покладено відповідну функцію.
На засідання КМУ разом із проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу, яким супроводжується цей проект, та експертний висновок щодо регуляторного впливу відповідного проекту регуляторного акта.
35. Статтею 113 Конституції України визначено, що КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади, забезпечує виконання Конституції і законів України. КМУ у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
36. Організацію, повноваження і порядок діяльності КМУ відповідно до Конституції України визначає Закон України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року № 794-VII (далі - Закон № 794-VII, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).