ф
РІШЕННЯ
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 лютого 2021 року
Київ
справа №9901/478/19
адміністративне провадження №П/9901/478/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Загороднюка А.Г.,
суддів: Білак М.В., Єресько Л.О., Калашнікової О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправним та скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Стислий виклад позиції позивача
30 серпня 2019 року ОСОБА_1 (далі-позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі-відповідач, ВККС України, ВККСУ, Комісія), в якому просить (з урахуванням уточнення позовних вимог):
1) скасувати рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 04 липня 2018 року №1031/ко-18;
2) зобов`язати Вищу кваліфікаційну комісію суддів України прийняти рішення за наслідками пройденого первинного кваліфікаційного оцінювання судді Київського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді, відповідно до статті 88 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" з урахуванням висновків Вищої ради правосуддя від 01 серпня 2019 року №2007/0/15-19 та суду у цій справі.
Позивач не погоджується зі спірним рішенням Комісії та уважає його незаконним, невмотивованим та ухваленим з порушенням законодавства України та актів ВККС України, принципів верховенства права, правової визначеності, незалежності судової влади. Позивач указує на невмотивованість спірного рішення, яка є самостійною підставою для його скасування та, на думку позивача, полягає у тому, що у ньому лише перераховані засоби встановлення відповідності судді займаній посаді. У рішенні не вказано, за яким конкретно критерієм позивач не відповідає займаній посаді.
ВККС подала відзив на позовну заяву, у якому зазначено, що спірне рішення прийнято на підставі оцінки всіх критеріїв кваліфікаційного оцінювання (за відповідними їм показниками) і оскільки у підсумку позивач набрав менше 67 відсотків від суми максимально можливих балів (619,5 балів із необхідних 670 балів), Комісія дійшла вмотивованого висновку про невідповідність позивача займаній посаді.
У поясненнях від 30 вересня 2019 року позивач акцентує увагу суду на тому, що ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, такі помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. Оскільки рішенням Вищої ради правосуддя від 01 серпня 2019 року №2007/0/15-19 відмовлено у задоволенні подання про звільнення позивача з посади судді Київського окружного адміністративного суду з підстав не зазначення у рішенні Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 04 липня 2018 року №1031/ко-18 конкретних мотивів або обставин невідповідності займаній посаді, то відповідно сама Комісія має здійснити певні дії щодо прийняття іншого рішення за наслідками пройденого позивачем кваліфікаційного оцінювання. У силу того, що законодавством не передбачено будь-якого алгоритму дій з боку ВККС у такій ситуації, судове рішення про зобов`язання відповідача вчинити певні дії позивач уважає єдиним можливим способом захисту його прошених прав.
Процесуальні дії у справі
Ухвалою Верховного Суду від 03 вересня 2019 року відкрито провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправним та скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії.
У судове засідання 01 лютого 2021 року сторони не з`явилися, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.
Позивач подав заяву про розгляд справи за його відсутності.
За правилами частини першої статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови, що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.
При цьому згідно з частиною дев`ятою цієї статті суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта, якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з`явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду.
Ураховуючи наведені приписи процесуального закону, колегія суддів дійшла висновку про можливість розгляду справи в порядку письмового провадження.
Установлені судом обставини справи
Указом Президента України від 28 червня 2007 року №485/2077 позивача призначено на посаду судді Київського окружного адміністративного суду строком на 5 років, постановою Верховної Ради України від 24 травня 2012 року № 4856-УІ обраний суддею Київського окружного адміністративного суду безстроково.
12 травня 2015 року прийнято Закон України "Про забезпечення права на справедливий суд" №192-VIII (далі Закон №192-VIII).
Відповідно до пункту 2 частини шостої розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №192-VIII Вища кваліфікаційна комісія суддів України забезпечує проведення первинного кваліфікаційного оцінювання суддів з метою прийняття рішень щодо можливості здійснення ними правосуддя у відповідних судах:
1) суддів Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів протягом шести місяців з дня набрання чинності цим Законом;
2) суддів апеляційних судів протягом двох років з дня набрання чинності цим Законом;
3) суддів, які подали на момент набрання чинності цим Законом заяву про обрання суддею безстроково, першочергово відповідно до графіка, встановленого Вищою кваліфікаційною комісією суддів України.
Рішенням ВККСУ від 01 лютого 2018 року №8/зп-18 призначено, в тому числі щодо позивача, кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді.
Комісія встановила, що позивач склав анонімне письмове тестування, за результатами якого набрав 72 бали. За результатами виконаного практичного завдання ОСОБА_1 набрав 82,5 балів. На етапі складання іспиту суддя загалом набрав 154,5 бала.
ОСОБА_1 пройшов тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, за результатами якого складено висновок та визначено рівні показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Рішенням Комісії 07 червня 2018 року № 127/зп-18 затверджено результати першого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді "Іспит", складеного 05 квітня 2018 року, зокрема судді Київського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 та допущено його до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді "Дослідження досьє та проведення співбесіди".
Комісією 04 липня 2018 року проведено співбесіду із суддею, під час якої обговорено питання щодо показників за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, які виникли під час дослідження суддівського досьє.
За критерієм компетентності (професійної, особистої та соціальної) суддя ОСОБА_1 набрав 319,5 бала.
При цьому за критерієм професійної компетентності ОСОБА_1 оцінено Комісією на підставі результатів іспиту, дослідження інформації, яка міститься у досьє, та співбесіди за показниками, визначеними пунктами 1-5 глави 2 розділу II Положення. За критеріями особистої та соціальної компетентності ОСОБА_1 оцінено Комісією на підставі результатів тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься у суддівському досьє, та співбесіди з урахуванням показників, визначених пунктами 6-7 Глави 2 розділу II Положення.
За критерієм професійної етики, оціненим за показниками, визначеними пунктом 8 глави 2 розділу II Положення, суддя набрав 170 балів. За цим критерієм ОСОБА_1 оцінено за результатами дослідження інформації, яка міститься у досьє та співбесіди.
За критерієм доброчесності, оціненим за показниками, визначеними пунктом 9 глави 2 розділу II Положення, суддя набрав 130 балів. За цим критерієм ОСОБА_1 оцінено за результатами дослідження інформації, яка міститься у досьє, та співбесіди.
За результатами кваліфікаційного оцінювання суддя Київського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 набрав 619,5 бала, що становить 67 відсотків від суми максимально можливих балів за результатами і кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв.
Рішенням ВККСУ від 04 липня 2018 року №1031/ко-18 позивача за результатами первинного кваліфікаційного оцінювання визнано таким, що не підтвердив можливість здійснювати правосуддя у відповідному суді; рекомендовано Вищій раді правосуддя (далі - ВРП) розглянути питання про звільнення з посади судді Київського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 .
Рішенням від 01 серпня 2019 року №2007/0/15-19 Вища рада правосуддя відмовила у задоволенні подання ВККС України про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Київського окружного адміністративного суду на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України.
Не погоджуючись із рішенням ВККСУ від 04 липня 2018 року №1031/ко-18, позивач 30 серпня 2019 року звернувся до суду з цим позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та мотиви ухваленого рішення
Щодо права позивача на звернення до суду з цим позовом, Верховний Суд зазначає таке.
Відповідно до підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України з дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності вказаним Законом, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.
Пунктом 20 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі Закон № 1402-VIII) установлено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", оцінюється колегіями ВККС України у порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі подання відповідної колегії ВККС України.
Згідно зі статтею 83 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС України з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Кваліфікаційне оцінювання за критерієм професійної компетентності проводиться з урахуванням принципів інстанційності та спеціалізації. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС України.
Відповідно до пунктом 34 розділу ІІІ Положення № 143/зп-16 (у редакції рішення Комісії від 13 лютого 2018 року № 20/зп-18) рішення Комісії, ухвалене за результатами кваліфікаційного оцінювання, складається зі вступної, описової, мотивувальної і резолютивної частин. Зокрема у мотивувальній частині рішення зазначаються отримані суддею (кандидатом на посаду судді) бали з оцінювання відповідних критеріїв, відомості про загальну кількість балів за результатами кваліфікаційного оцінювання, посилання на визначені Законом № 1402-VІІІ підстави його ухвалення або мотиви, з яких Комісія дійшла таких висновків. За наявності висновку Громадської ради доброчесності про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності у мотивувальній частині також зазначаються мотиви його прийняття або відхилення. Резолютивна частина має містити висновок про те, чи підтвердив суддя (кандидат на посаду судді) здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді або чи відповідає суддя займаній посаді, а також кількість балів, набраних суддею за результатами успішного проходження процедури кваліфікаційного оцінювання.
Пунктами 10 та 11 розділу V Положення № 143/зп-16 встановлено, що за результатами кваліфікаційного оцінювання судді для підтвердження відповідності займаній посаді Комісія ухвалює одне з таких рішень: про відповідність займаній посаді судді; про невідповідність займаній посаді судді. Рішення про підтвердження відповідності судді займаній посаді ухвалюється у разі отримання суддею мінімально допустимого і більшого бала за результатами іспиту, а також більше 67 відсотків від суми максимального можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв за умови отримання за кожен із критеріїв бала, більшого за 0.
Частинами другою, четвертою статті 84 Закону № 1402-VІІІ передбачено, що за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання ВККС України ухвалює одне з рішень, визначених цим Законом. Кваліфікаційне оцінювання проводиться прозоро та публічно, у присутності судді (кандидата на посаду судді), який оцінюється, та будь-яких заінтересованих осіб. У розгляді питання про кваліфікаційне оцінювання судді можуть бути присутніми представники органу суддівського самоврядування.
Відповідно до частин першої та другої статті 85 Закону № 1402-VІІІ кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: 1) складення іспиту; 2) дослідження досьє та проведення співбесіди. Рішення про черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання ухвалює ВККС України. Іспит є основним засобом встановлення відповідності судді (кандидата на посаду судді) критерію професійної компетентності та проводиться шляхом складення анонімного письмового тестування та виконання практичного завдання з метою виявлення рівня знань, практичних навичок та умінь у застосуванні закону, здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді та з відповідною спеціалізацією. Порядок проведення іспиту та методика встановлення його результатів затверджуються ВККС України. Тестові та практичні завдання іспиту складаються з урахуванням принципів інстанційності та спеціалізації. ВККС України зобов`язана забезпечити прозорість іспиту. На кожному етапі та під час оцінювання результатів можуть бути присутніми будь-які заінтересовані особи.
Як обумовлено частинами першою, другою статті 88 Закону № 1402-VІІІ, Комісія ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. Суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККСУ щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України.
За правилами частини третьої статті 88 Закону №1402-VIII, рішення Комісії, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав:
1) склад членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити;
2) рішення не підписано будь-ким зі складу членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання;
3) суддя (кандидат на посаду судді) не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання - якщо було ухвалено рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання;
4) рішення не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.
У пункті 81 Висновку ОБСЄ/БДІПЛ щодо Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 30 червня 2017 року звернуто увагу, що суддя, роботу якого оцінюють, повинен мати змогу оскаржити результати незадовільного оцінювання, особливо, якщо зачіпаються громадянські права судді в розумінні статті 6 Європейської конвенції з прав людини; і що серйознішими можуть бути наслідки оцінювання для судді, то важливішими є такі права на ефективне оскарження.
Суд ураховує, що для забезпечення незалежності судової системи рішення про звільнення суддів мають ухвалюватися з дотриманням справедливих процедур, які забезпечують об`єктивність і неупередженість, та встановлені у національному законодавстві. При цьому важливим запобіжником суддівської незалежності та незалежності судової системи в цілому є можливість оскаржити рішення по суті.
У частині першій статті 5 КАС України закріплено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, зокрема шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
Згідно з частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
При цьому положеннями частини четвертої статті 266 цього Кодексу визначено, що Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ, визначених частиною другою цієї статті, може: 1) визнати акт, зокрема ВККС України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині; 2) визнати дії чи бездіяльність, зокрема ВККС України протиправними, зобов`язати ВККС України вчинити певні дії.
Отже, чинним законодавством України чітко передбачено право на оскарження до суду саме такого виду рішень відповідача. Таке право не обумовлене будь-якими законодавчими обмеженнями, від настання чи ненастання яких залежить його реалізація.
У Рішенні від 23 травня 2001 року № 6-рп/2001 Конституційний Суд України зазначив, що право на судовий захист належить до основних, невідчужуваних прав і свобод людини і громадянина та відповідно до частини другої статті 64 Конституції України не може бути обмежене навіть в умовах воєнного або надзвичайного стану (абзац четвертий пункту 3 мотивувальної частини), а недосконалість інституту судового контролю не може бути перепоною для оскарження актів, дій чи бездіяльності посадових осіб органів державної влади (абзац шостий підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини).
Так само стаття 124 Конституції України при визначенні судової юрисдикції ключовим визначає наявність "спору". Таке поняття неодноразово було предметом дослідження й аналізу Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), який, зокрема, дійшов таких висновків.
Терміну "спір" (французькою мовою - "contestation") необхідно надавати змістовного, а не формального значення ( рішення ЄСПЛ від 23 червня 1981 року у справі "Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium" ("Ле Комт, Ван Левен і Де Мейер проти Бельгії; заяви № 6878/75; 7238/75), §45). "Спір" повинен мати справжній і серйозний характер (рішення ЄПЛС від 23 вересня 1982 року у справі "Sporrong and Lunnroth v. Sweden" ("Спорронґ і Льоннрот проти Швеції"; заяви №7151/75 та N 7152/75), § 81).
Ураховуючи фактичні обставини справи, зміст позовних вимог і заперечень, колегія суддів дійшла висновку про наявність такого, що підлягає судовому розгляду, спору між сторонами.
При цьому законність, пропорційність, обмеження дискреції, добросовісність (дотримання суб`єктом владних повноважень законної мети) і процедурні гарантії є тими законодавчими інструментами, які мають забезпечити захист особи від державного свавілля.
З огляду на відсутність органу, до повноважень якого належали б функції з повного перегляду фактичних обставин, правових підстав, правильності і обґрунтованості мотивів і висновків ВККС України, Суд у даному випадку є судом повної юрисдикції. Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із "повною юрисдикцією", тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті.