ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 лютого 2021 року
м. Київ
справа №620/3135/19
адміністративне провадження №К/9901/17991/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Мороз Л.Л., Чиркін С.М.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 620/3135/19
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3
до Козелецької селищної ради Козелецького району Чернігівської області
треті особи: Управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Козелецької селищної ради, Міжшкільний навчально-виробничий комбінат Козелецької селищної ради Козелецького району Чернігівської області
про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування приписів
за касаційною скаргою Козелецької селищної ради Козелецького району Чернігівської області на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2020 року (колегія у складі: головуючого судді Коротких А. Ю., суддів: Єгорової Н. М., Сорочка Є. О.)
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2019 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 звернулись до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Козелецької селищної ради Козелецького району Чернігівської області, треті особи: Управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Козелецької селищної ради, Міжшкільний навчально-виробничий комбінат Козелецької селищної ради Козелецького району Чернігівської області, в якому просять визнати протиправним та скасувати рішення Козелецької селищної ради Козелецького району Чернігівської області від 25 вересня 2019 року № 16-32/VIII.
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивачі зазначили про те, що оскаржуване рішення відповідача є протиправним і таким, що підлягає скасуванню, оскільки порушує право членів об`єднаної територіальної громади на отримання освітніх послуг та на участь у вирішенні питань, що безпосередньо стосуються прав та законних інтересів громади. Крім того, питання припинення діяльності освітнього закладу може вирішуватись лише через достатньо зрозумілу висловлену волю територіальної громади на це. Поряд з цим, рішення прийнято без проведення консультацій з громадськістю.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2019 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач приймаючи оскаржуване рішення діяв на виконання вимог абз. 2 п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", оскільки реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради. Також, згідно з пунктами 18, 19 ч. 1 ст. 4 КАС України та рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року у справі № 1-9/2009 оскаржуване рішення відповідача являється не нормативно-правовим актом, а є індивідуальним актом, а тому відсутні порушення Козелецькою селищною радою Козелецького району Чернігівської області вимог ст. 3, 53 та 64 Конституції України щодо обмеження права на освіту через призму вимог п. 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 (далі - Порядок № 996), ст. 5 та ч. 2 ст. 68 Закону України "Про освіту", ч. 3 ст. 9, ч. 1 ст. 11 Закону України "Про загальну середню освіту", ст. 3, 18 Закону України "Про професійну (професійно-технічну) освіту" щодо проведення відповідних консультацій з громадськістю та обов`язкового громадського обговорення проекту оскаржуваного рішення.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2020 року рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2019 року скасовано. Прийнято нове рішення, яким позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано рішення Козелецької селищної ради Козелецького району Чернігівської області від 25 вересня 2019 року № 16-32/VIII.
6. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що непроведення обговорень проектів рішень про створення філій та подальшу реорганізацію навчального закладу без урахування думки батьків учнів з цього приводу свідчить про те, що спірне рішення не відповідає критеріям, визначеним ч. 2 ст. 2 КАС України, згідно з якими рішення суб`єкта владних повноважень має бути прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), добросовісно і розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, 21 липня 2020 року Козелецька селищна рада Козелецького району Чернігівської області звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2020 року, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2019 року залишити в силі.
8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Судом не враховано висновок Верховного Суду викладений у постанові від 13 травня 2020 року у справі № 324/1296/16-а. Так, у даній справі права, свободи та інтереси позивачів оскаржуваним рішенням відповідача порушені не були, оскільки ОСОБА_1 та ОСОБА_2 були звільнені зі своїх посад у зв`язку із скороченням штату, а не через ліквідацію Міжшкільного навчально-виробничого комбінату Козелецької селищної ради Козелецького району Чернігівської області, а позивач ОСОБА_3 на час звернення до суду із позовом навчання у комбінаті вже завершив. Крім того, мотивувальна частина постанови апеляційного суду не узгоджується з її резолютивною частиною, оскільки в мотивувальній частині апеляційний суд зазначив, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, натомість, в резолютивній частині постанови суд вирішив апеляційну скаргу задовольнити.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 липня 2020 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С. Г., судді: Мороз Л. Л., Чиркін С. М., справу передано головуючому судді.
10. Ухвалою Верховного Суду від 28 липня 2020 року відкрито провадження за касаційною скаргою Козелецької селищної ради Козелецького району Чернігівської області на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2020 року.
11. 17 серпня 2020 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
12. Ухвалою Верховного Суду від 01 лютого 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і призначено такий в порядку письмового провадження з 02 лютого 2021 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 з 2014 року перебуває на посаді директора Козелецького міжшкільного навчально-виробничого комбінату, який у грудні 2017 року перейменовано у Міжшкільний навчально-виробничий комбінат Козелецької селищної ради, що підтверджується записами в трудовій книжці. З 1992 року ОСОБА_1 приймав участь у створені такого комбінату та обіймав керівні посади у ньому.
14. Поряд з цим, ОСОБА_1 вважає, що подальша діяльність Міжшкільного навчально-виробничого комбінату Козелецької селищної ради носить суспільний інтерес у сфері надання освітніх послуг і виконання освітніх програм, допомагає забезпечити реалізацію права на освіту та вільний вибір учбових закладів, відіграє у цьому процесі важливу роль забезпечення ринку праці у державі працівниками робітничих професій, забезпечує і зберігає робочі місця.
15. ОСОБА_2 з 1996 року перебуває на посаді вчителя спецпредметів у Міжшкільному навчально-виробничому комбінаті Козелецької селищної ради та являється головою первинної профспілкової організації і представником трудового колективу, що підтверджується довідкою від 16 жовтня 2019 року № 32.
16. ОСОБА_2 вважає, що подальша діяльність Міжшкільного навчально- виробничого комбінату Козелецької селищної ради носить суспільний інтерес у сфері реалізації і забезпечення права на працю, є ефективним учбовим закладом для освоєння робітничих професій та залучення інвестицій.
17. ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_1, у період з 29 листопада 2017 року по 28 серпня 2019 року навчався у Міжшкільному навчально-виробничому комбінаті Козелецької селищної ради на курсах водіїв транспортних засобів категорії "С1", що підтверджується довідкою від 15 жовтня 2019 року № 31 та свідоцтвом серії НОМЕР_1, а також являється членом Козелецької об`єднаної територіальної громади. Відповідно, ОСОБА_3 вважає, що подальша діяльність Міжшкільного навчально-виробничого комбінату Козелецької селищної ради носить суспільний інтерес для забезпечення потреб громади, впливає на привабливість районного центру, сприяє залученню коштів державного бюджету та приватних осіб, а також ефективно допомагає громадянам здобувати робітничі професії.
18. 25 вересня 2019 року Козелецька селищна рада Козелецького району Чернігівської області на засіданні тридцять другої сесії восьмого скликання прийняла рішення № 16-32/VIII "Про припинення Міжшкільного навчально-виробничого комбінату Козелецької селищної ради Козелецького району Чернігівської області шляхом ліквідації". Для виконання такого рішення Козелецькою селищною радою була створена ліквідаційна комісія.
19. Прийняте Козелецькою селищною радою рішення про ліквідацію Міжшкільного навчально-виробничого комбінату обґрунтовується поданням Управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту від 02 вересня 2019 року № 651/1 та рекомендаціями постійної комісії з питань освіти, охорони здоров`я, культури, соціального захисту населення, законності та правопорядку, постійної комісії з питань житлово-комунального господарства, комунальної власності, будівництва, земельних відносин та питань надзвичайних ситуацій та постійної комісії з питань бюджету, соціально-економічного розвитку та інвестиційної діяльності.
20. Вважаючи таке рішення відповідача необґрунтованим та протиправним, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 звернулись до суду з цим позовом за захистом порушених, на їх думку, прав та інтересів.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
22. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Згідно ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
24. Відповідно до ч. 6 ст. 14 Закону України від 05 вересня 2017 року № 2145-VIII "Про освіту" органи місцевого самоврядування створюють умови для доступності позашкільної освіти шляхом формування, утримання та розвитку мережі закладів позашкільної освіти відповідно до освітніх, культурних, духовних потреб та запитів населення.
25. За приписами статті 11 Закону України від 13 травня 1999 року № 651-XIV "Про загальну середню освіту" рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники).
Засновником закладу загальної середньої освіти може бути орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа (зокрема релігійна організація, статут (положення) якої зареєстровано у встановленому законодавством порядку), рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад загальної середньої освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника.
Заклади загальної середньої освіти створюються з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх, соціально-економічних, національних і мовних потреб територіальної громади та/або суспільства.
У разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов`язаний забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти.
Заклади загальної середньої освіти можуть бути передані засновниками у комунальну чи державну власність відповідно до законодавства.
26. Зі змісту ст. 43 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) вбачається, що до виключних повноважень районної ради не відноситься вирішення питань про утворення чи ліквідацію навчальних закладів комунальної форми власності.
27. Поряд з цим, пунктом 30 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР передбачено, що реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.
28. Тобто, рішення про ліквідацію та реорганізацію навчального закладу комунальної форми власності приймає місцева (сільська, селищна, міська) рада, у віданні якої перебуває відповідний навчальний заклад.