ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 640/18534/18
адміністративне провадження № К/9901/26816/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 640/18534/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Шахта 1-3 "Новогродівська"
до Державної служби геології та надр України
про визнання протиправним та скасування в частині наказу від 15.05.2018 №160 та пункту 1 Додатку до наказу
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 квітня 2020 року (головуючий суддя: Келеберда В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2020 року (колегія у складі: головуючого судді Губської Л.В., суддів: Епель О.В., Оксененка О.М.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Шахта 1-3 "Новогродівська" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної служби геології та надр України, в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати пункт 1 наказу Державної служби геології та надр України від 15 травня 2018 року № 160 "Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами" в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 5615 від 25 липня 2012 року, виданого Товариству з обмеженою відповідальністю "Шахта 1-3 "Новогродівська" та пункт 1 Додатку до наказу Державної служби геології та надр України від 15.05.2018 року № 160 "Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, дію яких зупинено".
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що умови користування надрами, передбачені дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр позивачем не порушувалися, у встановлений строк ним надано відповідачеві письмові пояснення щодо виконання особливих умов дозволу та інформацію, запитувану згідно з наказом від 26.04.2018 № 144. Також вказував, що Протокол комісії з питань надрокористування від 14.05.2018 року № 6/2018, на який посилається відповідач в оскаржуваному наказі, є немотивованим, не може бути доказом вчинення порушення в сфері надрокористування та не є підставою зупинення дії спеціального дозволу в розумінні пункту 22 Порядку № 615. До того ж вказує, що дії з видання оскаржуваного наказу вчинено відповідачем у порушення порядку та способу, що встановлені спеціальним законом, оскільки останнім не проводилося заходів державного нагляду (контролю) щодо перевірки позивача, а тому це унеможливлює застосування до нього заходів реагування у виді зупинення дії спеціального дозволу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.02.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019, позов ТОВ "Шахта 1-3 "Новогродівська" задоволено.
4. Постановою Верховного Суду від 12.12.2019 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.02.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції. Підставою скасування рішень стало те, що судами не перевірені обставини, якими керувався відповідач, приймаючи таке спірне рішення, не витребувано та не досліджено докази, у тому числі Протокол Комісії, на який посилається Держгеонадра в оскаржуваному наказі.
5. За наслідками нового розгляду, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.04.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.09.2020, позов задоволено.
6. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що лист Міністерства енергетики та вугільної промисловості від 19.03.2018 № 04/34-2157 та протокол Комісії з питань надрокористування від 14.05.2018 № 6/2018 не є допустими доказами вчинення позивачем порушень у сфері надрокористування, поряд з цим відповідачем жодної перевірки або іншого заходу державного нагляду (контролю) у розумінні вимог спеціального Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" № 877-V з метою перевірки дотримання останнім вимог законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього середовища щодо позивача не проводилося, відповідного акта перевірки не складалося, припису/розпорядження щодо усунення порушень відповідного законодавства не вносилося, відтак, спірний наказ Держгеонадр від 15.05.2018 №160 не містить мотивування підстав його видання, окрім формального посилання на певні норми матеріального права, що свідчить про його необґрунтованість.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. У жовтні 2020 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної служби геології та надр України на рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.04.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.09.2020, в якій скаржник просить скасувати вказані рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про наявності порушень з боку позивача абзаців 4 та 10 п. 5.3 Угоди про умови користування надрами. Наведене, на переконання скаржника, з урахуванням приписів п. 22 Порядку №615 є підставою для зупинення дії спеціального дозволу. Також, скаржник наголошує, що позивачем порушено пункту 3 особливих умов спеціального дозволу на користування надрами, а саме не було своєчасно та в повному обсязі сплачено обов`язкові платежі до державного бюджету.
9. Разом з цим, скаржник вважає хибним висновок суду першої інстанції про те, що встановленню порушень має передувати проведення перевірки. Так, факт видобутку/не видобутку корисної копалини Держгеонадра встановлюють із щорічної звітності надрокористувачів, факт несплати рентної плати - зі звітності, які надрокористувачі направляють до ДФС. Отже, на думку відповідача, проведення перевірки не є єдиним способом встановлення фактів порушень надрокористувачами вимог законодавства.
10. Крім того, скаржник в касаційній скарзі зазначає про те, що суд першої інстанції неправомірно відмовив відповідачу у задоволенні клопотання про залишення позовної заяви без розгляду в зв`язку із поданням ТОВ "Шахта 1-3 "Новогродівська" ідентичного позову до Донецького окружного адміністративного суду (справа №200/9776/18-а).
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. 19.10.2020 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
12. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19.10.2020, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.
13. Ухвалою Верховного суду від 28.10.2020 касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.04.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.09.2020 у справі № 640/18534/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Шахта 1-3 "Новогродівська" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування в частині наказу від 15.05.2018 №160 та пункту 1 Додатку до наказу - залишено без руху та надано скаржнику строк для усунення вказаних недоліків протягом десяти днів з дня вручення копії цієї ухвали шляхом надання документу про сплату судового збору.
14. У встановлений судом строк відповідач усунув недоліки касаційної скарги, а саме, сплатив судовий збір, у зв`язку з чим ухвалою Верховного Суду від 11.11.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.04.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.09.2020 у справі № 640/18534/18.
15. Ухвалою Верховного Суду від 01.02.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Як встановлено судами попередніх інстанції, згідно з відомостями в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Позивач - ТОВ "Шахта 1-3 "Новогродівська" є юридичною особою, код ЄДРПОУ 37909199, місцезнаходження 85300, Донецька обл., місто Покровськ, вулиця Центральна, будинок № 149, Код КВЕД 46.71 Оптова торгівля твердим, рідким, газоподібним паливом і подібними продуктами (основний); Код КВЕД 05.10 Добування кам`яного вугілля; Код КВЕД 05.20 Добування бурого вугілля.
17. 25.07.2012 на підставі наказу Держгеонадр України від 10.12.2014 № 400 ТОВ "Шахта 1-3 "Новогродівська" видано спеціальний дозвіл на користування надрами № 5615. У вказаному дозволі зазначено: мета користування надрами: добування кам`яного вугілля і супутніх корисних копалин; назва родовища: шахтоділянка по пластах n1, l1, виділена в межах поля діючої шахти № 1-3 "Новогродівська" ДП Селидіввугілля та ділянки Новогродівська Глибока; місцезнаходження та прив`язка до місцевості: м.Новогродівка, Красноармійський р-н, Донецька обл.; площа 13,12 км2; термін дії дозволу 20 років.
18. Особливі умови, визначені спеціальним дозволом на користування надрами:
- виконання рекомендацій ДКЗ України, протокол від 12.04.2012 № 2597;
- виконання умов: Донецької обласної ради - рішення від 07.06.2012 № 6/12-308; Мінприроди України - лист від 20.04.2012 № 8209/06/10-12; Держгірпромнагляду - лист від 13.06.2012 № 4878/0/3.1-12/6/12; Державного управління охорони навколишнього природного середовища у Донецькій області (екологічна картка від 17.04.2012 № 12-1910);
- своєчасна і в повному обсязі сплата обов`язкових платежів до Державного бюджету України згідно з чинним законодавством;
- щорічна звітність перед ДНВП "Геоінформ України" про стан запасів корисних копалин за формою 5-гр;
5. Обов`язкове проведення моніторингу та наукове супроводження виконання особливих умов користування надрами, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами відповідно до абзацу 3 пункту 26 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615.
19. Невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами є Угода про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 05.02.2018 № 5615, укладена між Державною службою геології та надр України та ТОВ Шахта 1-3 Новогродівська як надрокористувачем, згідно з пунктом 1.1 якої Держгеонадра надає надрокористувачу право користування ділянкою надр з метою видобування корисних копалин, а надрокористувач зобов`язується виконувати та дотримуватися умов користування ділянкою надр, передбачених дозволом, цією Угодою та нормами законодавства.
20. Додатком 2 до Угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 05.02.2018 № 5615 є Програма робіт з видобування корисних копалин вугілля по пластах n1, l1.
21. Наказом від 26.04.2018 № 144 "Про встановлення термінів на усунення порушень" Держгеонадра згідно з пунктом 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615, у зв`язку з надходженням листа Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 19.03.2018 №04/34-2157 та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол від 18.04.2018 № 5/2018), відповідно до спеціального дозволу на користування надрами від 25.07.2012 № 5615 ТОВ "Шахта 1-3 Новогродівська" наказано надати 10 календарних днів для надання копій документів та пояснень щодо: виконання особливих умов спеціального дозволу на користування надрами, наявності проекту розробки, затвердженого та погодженого у встановленому порядку, а також наявності фахівців, які здійснюють маркшейдерське та геологічне обслуговування.
22. На виконання наказу Держгеонадр України № 144 позивач своїм листом від 04.05.2018 № 61 надав Відповідачеві запитувану інформацію, зокрема, що проводить роботи по підготовці 18-ї південної лави похилу №1 пласта l1 в межах поля діючої шахти ВП "Шахта 1-3 "Новогродівська" ДП "Селидіввугілля" згідно з "Програмою введення та вибуття очисних вибоїв на 2018 рік". Зі змісту листа слідує, що на цей час роботи з проведення 18-го вентиляційного штреку виконано в повному обсязі, монтажного хідника 18-ї південної лави похилу №1 пласта 11 проведено 107 м. Роботи виконуються згідно із законодавством, нормативними документами, що регламентують правовідносини в сфері гірничих робіт та Правилами безпеки у вугільних шахтах на підставі договору підряду № 2-18/П, укладеного 02.01.2018 між ТОВ "Шахта 1-3 "Новогродівська", яке виступає замовником, та ДП "Селидіввугілля" в особі відокремленого підрозділу "Шахта 1-3 "Новогродівська", яке виступає підрядником. Також товариством укладено договір на виконання проектно-вишукувальних робіт з ТОВ "Донбасшахтопроект" на виконання наступної роботи: "Розробити проект подальшого розвитку гірничих робіт на шахтоділянці замовника по пласту l1 у межах поля діючої шахти ВП "Шахта 1-3 "Новогродівська" ДП "Селидіввугілля" та проведена передплата в розмірі 50% суми договору. Термін закінчення робіт з розроблення проекту за договором - 30 червня 2018 року. Ведення геолого-маркшейдерської документації здійснюється підрядною організацією згідно з умовами зазначеного договору підряду, а також фахівцем ТОВ "Шахта 1-3 "Новогродівська", якого залучено Позивачем до виконання цих робіт згідно з Інструкцією КД 12.06.203-2000 і КД 12.06.204-99 на підставі договору цивільно-правового характеру.
23. До вказаного листа позивачем додано документи, на які робиться посилання у відповіді, зокрема, копія договору на виконання проектно-вишукувальних робіт від 18.12.2017, що укладений між позивачем як замовником та ТОВ "Донбасшахтопроект" - проектною організацією, яка зобов`язалася виконати Позивачеві такі роботи: "Розробити проект подальшого розвитку гірничих робіт на шахтоділянці замовника до пласту l1 у межах поля діючої шахти ВП "Шахта 1-3 "Новогродівська" ДП "Селидіввугілля"; копія договору підряду від 02.01.2018 №2-18/П, що оформлений між позивачем як замовником та державним підприємством "Селидіввугілля" як підрядником на виконання робіт, у тому числі з проведення гірничих виробок в межах гірничого відводу замовника, видачі гірничої маси на поверхню та її відвантаження в залізничні вагони; копія цивільно-правової угоди від 15.03.2018 № 1 на виконання маркшейдерського обслуговування відповідних гірничих об`єктів замовника, що укладена між позивачем як замовником та громадянином ОСОБА_1, який виступає виконавцем; план-графік введення та вибуття очисних вибоїв по ТОВ "Шахта 1-3 "Новогродівська" на 2018 рік; примірна програма робіт з видобування кам`яного вугілля із запасів по пластах n1, l1, що є Додатком № 2 до Угоди про умови користування надрами.
24. Цей лист отримано Держгеонадрами 05.05.2018, на підтвердження чого свідчить відмітка про отримання (вхідний № 9658/02/14-18).
25. 15.05.2018 відповідачем видано наказ № 160 "Про зупинення дії спеціальних дозволів", відповідно до пункту 1 якого, з посиланням на пункт 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами № 615, зупинено дію спеціальних дозволів згідно з переліком, що наведений в додатку до цього наказу. До переліку спеціальних дозволів на користування надрами, дію яких зупинено, включено спеціальний дозвіл на користування надрами від 25.07.2012 № 5615, виданий ТОВ "Шахта 1-3 Новогородівська". Зі змісту переліку вбачається, що відповідачем установлено порушення, передбачені статями 24, 51, пунктом 3 частини 1 статті 53 Кодексу України про надра.
26. У зв`язку з незазначенням в наказі, що оскаржується, причин, що призвели до зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, 21.05.2018 ТОВ "Шахта 1-3 "Новогродівська" направило Держгеонадрам запит на інформацію № 21/05/01, яким просило надати копію протоколу Комісії з питань надрокористування згідно з протоколом від 14 травня 2018 року № 6/2018, а також зазначити причини, що призвели до зупинення дії дозволу.
27. Листом від 25.05.2018 № 9124/03/14 позивача повідомлено, що товариством не надано копій документів та пояснень стосовно виконання особливих умов спеціального дозволу на користування надрами, а також не надано інформації щодо наявності фахівця, який здійснює геологічне обслуговування, а також підтвердження того, що він має відповідну освіту.
28. У відповідь на вказаний лист позивачем надано Державній службі геології та надр України додаткові пояснення та документи з проханням їх розглянути та врахувати, проте, оскаржуваний наказ відповідача був залишений без змін.
29. Не погоджуючись із наказом Держгеонадр України від 15.05.2018 № 160 "Про зупинення дії спеціальних дозволів" у частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 5615, виданого ТОВ "Шахта 1-3 "Ноовгродівська" 25.07.2012, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
30. Відповідно до положень частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Згідно частини другої статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим.
32. Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє на підставі Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 (далі-Положення № 1174).
33. Згідно з підпунктом 12 пунктом 4 Положення, Держгеонадра України відповідно до покладених завдань здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України.
34. Згідно із статтею 2 завданням Кодексу України про надра є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
35. Так, статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
36. Відповідно до статті 19 зазначеного Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу. При укладенні угод про розподіл продукції надра надаються в користування на підставі угоди про розподіл продукції з оформленням спеціального дозволу на користування надрами та акта про надання гірничого відводу.
37. Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра слідує, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.