ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 січня 2021 року
м. Київ
справа № 917/341/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Уркевича В. Ю. - головуючого, Чумака Ю. Я., Мачульського Г. М.
за участю секретаря судового засідання Брінцової А. М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури
на ухвалу Господарського суду Полтавської області від 28.05.2019 (суддя Солодюк О. В.) і постанову Східного апеляційного господарського суду від 27.10.2020 (головуючий суддя Здоровко Л. М., судді Бородіна Л. І., Лакіза В. В.) у справі
за позовом першого заступника керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області
до відповідачів: 1) Фермерського господарства "Берегове", 2) Давидівської сільської ради Пирятинського району Полтавської області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області,
про визнання незаконними та скасування рішень, визнання недійсним та припинення на майбутнє договору оренди землі, визнання недійсною та припинення на майбутнє додаткової угоди до договору оренди землі, зобов`язання повернути земельну ділянку
за участю представників:
прокурора - Гребеник І. А.,
відповідача-1 - не з`явився,
відповідача-2 - не з`явився,
третьої особи - не з`явився,
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Перший заступник керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Полтавської області з позовом до Фермерського господарства "Берегове" (далі - ФГ "Берегове", відповідач-1) і Давидівської сільської ради Пирятинського району Полтавської області (далі - Давидівська сільрада, відповідач-2) про:
- визнання незаконними та скасування рішень Давидівської сільради від 12.12.2012 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі її в оренду ФГ "Берегове" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в межах населеного пункту Давидівської сільської ради" та від 22.12.2017 № 133а "Про продовження договору оренди земельної ділянки для ведення товарного виробництва в межах с. Кроти ФГ "Берегове";
- визнання недійсними та припинення на майбутнє договору оренди землі від 12.12.2012 № 02 і додаткової угоди від 29.12.2017 про внесення змін до договору оренди землі, укладені між Давидівською сільрадою та ФГ "Берегове" щодо земельної ділянки, яка знаходиться в межах населеного пункту, загальною площею 20,50 га, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, кадастровий номер 5323882203:03:001:0069;
- зобов`язання ФГ "Берегове" повернути територіальній громаді Давидівської сільради Пирятинського району Полтавської області в особі Давидівської сільради земельну ділянку, кадастровий номер 5323882203:03:001:0069, загальною площею 20,50 га, яка знаходиться в межах населеного пункту Давидівської сільради, шляхом підписання акта приймання-передачі.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржувані рішення Давидівської сільради прийняті, а договір оренди землі та додаткова угода до нього укладені з порушенням статей 124, 134 Земельного кодексу України, а саме без проведення земельних торгів. Крім того, на земельну ділянку з кадастровим номером 5323882203:03:001:0069 не був розроблений агрохімічний паспорт, що суперечить пункту 3.5. наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11.10.2011 № 536 "Про затвердження Порядку ведення агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки".
3. Прокурор зазначив, що його звернення до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання про передачу в оренду земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної форми власності, яке проведено з порушенням вимог чинного законодавства.
4. Як вказав прокурор, у спірних правовідносинах Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру та її територіальні органи не уповноважені на звернення з позовом до суду про визнання незаконними рішень Давидівської сільради і визнання договору оренди землі та додаткової угоди до нього недійсними, тому прокурор пред`явив цей позов в інтересах держави як позивач самостійно.
5. Крім того, обґрунтовуючи подання позову в якості позивача, прокурор посилається на те, що Давидівська сільрада сама порушила вимоги земельного законодавства України.
6. Ухвалою Господарського суду Полтавської області від 18.03.2019 залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Полтавській області, третя особа).
Фактичні обставини справи, встановлені судами
7. Рішенням Давидівської сільради від 12.12.2012 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі її в оренду "Берегове" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в межах населеного пункту Давидівської сільської ради" затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі її в оренду ФГ "Берегове" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва загальною площею 20,50 га в територіальних межах Давидівської сільради.
8. На підставі вищевказаного рішення 12.12.2012 між ФГ "Берегове" та Давидівською сільрадою укладено договір оренди землі № 02 (далі - договір).
9. Рішенням Давидівської сільради від 22.12.2017 № 133а "Про продовження договору оренди земельної ділянки для ведення товарного виробництва в межах с. Кроти ФГ "Берегове" продовжено договір оренди земельної ділянки від 12.12.2012 № 02, термін дії додаткової угоди до договору установлено на сім років.
10. На підставі зазначеного рішення 29.12.2012 між ФГ "Берегове" та Давидівською сільрадою укладено додаткову угоду до договору.
11. Копії вказаних рішень, договору та додаткової угоди додані до позовної заяви прокурора.
12. Спірна земельна ділянка знаходиться в межах населеного пункту с. Кроти Пирятинського району Полтавської області.
13. Згідно з відомостями з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно спірна земельна ділянка відноситься до комунальної форми власності та є власністю територіальної громади в особі Давидівської сільради.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
14. Ухвалою Господарського суду Полтавської області від 28.05.2019 залишено позов без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України.
15. Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що земельна ділянка, про яку йдеться в оскаржуваних рішеннях та оспорюваних угодах, належить до комунальної власності, тому прокурором в даному спорі неправильно визначено позивача за вимогами про захист інтересів держави та є орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах. За таких обставин суд дійшов висновку, що у прокурора відсутні підстави для звернення із даним позовом самостійно, отже, господарським судом помилково відкрито провадження у даній справі за позовом прокурора.
16. Постановою Східного апеляційного господарського суду від 27.10.2020 ухвалу Господарського суду Полтавської області від 28.05.2019 залишено без змін.
17. Суд апеляційної інстанції, посилаючись на статтю 23 Закону України "Про прокуратуру" та правовий висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), зазначив, що у спірних правовідносинах Давидівська сільрада наділена повноваженнями щодо розпорядження земельною ділянкою комунальної власності, яка є предметом оспорюваних рішень і договору; Давидівська сільрада є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, тому має право звертатися до суду з метою здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави, а отже, у правовідносинах, що склались, прокурор міг звернутися з позовом лише в інтересах держави в особі Давидівської сільради.
18. Апеляційний господарський суд також вказав, що визначення відповідачем особи, яка, за твердженням прокурора, неналежно здійснює свої повноваження, не свідчить про відсутність органу, в інтересах якого має бути поданий позов. Отже, прокурор дійшов необґрунтованого і безпідставного висновку про те, що відсутній орган, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту інтересів територіальної громади в судовому порядку у випадку їх порушення органом, який її представляє у спірних правовідносинах.
19. Крім того, прокурор на порушення норм статті 23 Закону України "Про прокуратуру" не звертався до Давидівської сільради із зверненням в порядку статті 23 вказаного Закону, відповідно і відсутні підстави стверджувати, що захист інтересів територіальної громади не здійснює або неналежним чином здійснює орган місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах.
20. Суд апеляційної інстанції також дійшов висновку, що відсутність повноважень у Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області звертатися до суду із вимогами, заявленими у цій справі, не дає в даному випадку правових підстав прокурору самостійно звертатися до суду із цим позовом.
21. Разом з тим, враховуючи правовий висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), апеляційний господарський суд зазначив, що позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати і в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (залишення позову без розгляду).
Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог
22. У грудні 2020 року до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Харківської обласної прокуратури, в якій прокурор просить скасувати постанову Східного апеляційного господарського суду від 27.10.2020 у справі №917/341/19 і передати справу для продовження розгляду до цього суду.
Рух касаційної скарги
23. Відповідно до витягу з протоколу автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 21.12.2020 касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду: Уркевич В. Ю. - головуючий (суддя-доповідач), Мачульський Г. М., Краснов Є. В.
24. Згідно з витягом з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 29.12.2020 у зв`язку з перебуванням судді Краснова Є. В. на лікарняному здійснено повторний автоматизований розподіл даної справи, за результатами якого визначено колегію суддів у складі: Уркевич В. Ю. - головуючий (суддя-доповідач), Чумак Ю. Я., Мачульський Г. М.
25. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 29.12.2020 клопотання заступника керівника Харківської обласної прокуратури про поновлення строку на касаційне оскарження задоволено, поновлено строк на касаційне оскарження, відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури на ухвалу Господарського суду Полтавської області від 28.05.2019 і постанову Східного апеляційного господарського суду від 27.10.2020 у справі № 917/341/19, призначено касаційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 27.01.2021. Надано учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу з доказами надсилання копій відзиву та доданих до нього документів іншим учасникам справи до 18.01.2021.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи касаційної скарги
26. Скарга мотивована неправильним застосуванням судами попередніх інстанцій норм статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", порушенням норм статей 45, 53, пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України.
27. Скаржник вказує, що необхідність захисту прокурором інтересів держави у даній справі зумовлена тим, що відповідачем-2 як органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у даних правовідносинах, допущено порушення вимог земельного законодавства.
28. Крім того, прокурор зазначає, що судом попередньої інстанції не враховано висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11 (провадження № 12-160гс18), від 26.02.2019 у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18) та від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19), у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.09.2020 у справі № 917/468/19 та постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20.05.2019 у справі № 826/11885/16.
29. У судовому засіданні прокурор підтримав касаційну скаргу та просив її задовольнити.
30. Інші учасники справи правом на подання письмового відзиву на касаційну скаргу, передбаченим статтею 295 Господарського процесуального кодексу України, не скористалися, у судове засідання своїх представників не направили, хоча були повідомлені про дату, час і місце судового засідання належним чином.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій
31. Відповідно до частини першої статті 300 Господарського процесуального кодексу України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
32. Згідно з абзацом 2 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
33. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, прокурор посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", порушення норм статей 45, 53, пункт 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України.
34. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення з таких підстав.
35. Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" Конституцію України доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
36. Згідно із частинами третьою, п`ятою статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
37. Відповідно до частини четвертої статті 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
38. Статтею 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на момент подання позову) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (частина друга). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци 1, 2 частини третьої). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1 - 3 частини четвертої).
39. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) зазначено, що питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15 липня 2015 року. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1 - 3 частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
40. На необхідності обґрунтування прокурором наявності підстав для представництва наголосила Велика Палата Верховного Суду й у постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19), зазначивши, що системне тлумачення абзацу 1 частини третьої статті 23 Закону дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
41. Водночас у розумінні положень пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
42. Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (пункт 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19).
43. При цьому у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19 (пункт 70)) зазначено, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази про вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.
44. Позов у справі, судові рішення в якій переглядаються, подано прокурором в інтересах держави, а позовні вимоги із посиланнями на положення статей 124, 134 Земельного кодексу України, статей 203, 215, 216 Цивільного кодексу України і статей 23, 24 Закону України "Про прокуратуру" обґрунтовано тим, що, приймаючи оскаржувані рішення та укладаючи спірний договір та додаткову угоду до нього, Давидівська сільрада порушила норми чинного законодавства.
45. Як вказано судами попередніх інстанцій, прокурор у позовній заяві зазначив, що орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладення цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок - ГУ Держгеокадастру у Полтавській області, однак у вказаного державного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду, а Давидівська сільрада, на користь якої необхідно повернути спірні землі, розпорядилася ними з порушенням вимог чинного законодавства (без земельних торгів (аукціону)), тому прокурор з метою захисту інтересів держави звертається з даним позовом до суду самостійно як позивач.
46. Відповідно прокурор у позовній заяві вказав, що він пред`явив даний позов в інтересах держави, враховуючи, що чинним законодавством визначено орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель, однак у вказаного державного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду.
47. Колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду щодо зазначених доводів прокурора та відповідних висновків судів попередніх інстанцій зазначає таке.